II SA/Rz 781/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. Przedmiotem skargi A. W. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Wojewody [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej w skrócie: "Starosta") z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Skarżąca w dniu 11 marca 2019 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] Starosta działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b w zw. z art. 71 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 9 i art. 71 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 i 1149 z późn. zm.) oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) orzekł o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku od dnia 11 marca 2019 r. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że z przedstawionych dokumentów wynika, iż skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany na matkę w okresie od 28 maja 2015 r. do 31 maja 2018 r. Utrata prawa do zasiłku nastąpiła z powodu upływu okresu, na który został przyznany. Następnie skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy na ojca w okresie od 1 czerwca 2018 r. do 8 listopada 2018 r., który został utracony z powodu zgonu ojca. Starosta wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - do okresu 365 dni zalicza się pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego pobieranego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Starosta stwierdził, że w niniejszej sprawie suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku tj. 11 marca 2019 r. - wynosiła 161 dni, a więc była krótsza niż okres 365 dni, który uprawnia do przyznania prawa do zasiłku. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przytoczył treść art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a następnie stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż okres 18 miesięcy przed ostatnio dokonaną rejestracją skarżącej przypada na okres od 5 czerwca 2017 r. do 5 grudnia 2018 r., albowiem skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu 6 grudnia 2018 r. W tym miejscu Wojewoda zwrócił uwagę, iż Starosta w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji błędnie wziął pod uwagę okres 18 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku o przyznanie prawa do zasiłku, zamiast okresu 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania. Następnie Wojewoda stwierdził, że na przestrzeni 18 miesięcy poprzedzających datę rejestracji, skarżąca legitymuje się okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym 161 dni. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okres pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie utrata przez skarżącą prawa do pierwszego świadczenia, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego z tytułu sprawowania opieki nad matką, nastąpiła z powodu wygaśnięcia decyzji przyznającej prawo do tego świadczenia na okres zamknięty, tj. od 1 listopada 2017 r. do 31 maja 2018 r., z powodu upływu daty ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a nie z powodu śmierci osoby, nad którą skarżąca sprawowała opiekę. Dlatego też Wojewoda stwierdził, że trafnie Starosta nie zaliczył okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad matką skarżącej, zawierającego się w przedziale czasowym ostatnich 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających datę rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy. Wojewoda wyjaśnił, że katalog przesłanek wymienionych w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy posiada charakter zamknięty, a zatem organ zatrudnienia zobowiązany jest do ścisłego przestrzegania postanowień w nim zamieszczonych. Organ nie jest uprawniony do indywidualnej oceny konkretnej sytuacji faktycznej, w jakiej znajduje się strona postępowania administracyjnego i samodzielnego uznania, czy wskazany przez stronę okres może być zaliczony do okresów warunkujących nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Aby skarżąca mogła nabyć prawo do zasiłku dla bezrobotnych - bezwzględnie musiałaby w dniu rejestracji spełnić warunki zawarte w treści przepisu art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ustawowe warunki przysługiwania osobie bezrobotnej prawa do zasiłku obowiązują wszystkie osoby ubiegające się o tego rodzaju świadczenie. Obowiązująca ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewiduje możliwości jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w niej zasad i nie daje organowi administracji żadnych uprawnień do uznaniowego przyznawania prawa do zasiłków i innych świadczeń z Funduszu Pracy. Końcowo odnosząc się do zarzutów odwołania – Wojewoda uznał je za nietrafne. Najważniejsze motywy zaskarżonej decyzji niewątpliwie zostały bowiem ujęte w jej uzasadnieniu. Wprawdzie organ I instancji nie napisał wprost, iż nie zalicza do wymaganego ustawą okresu 365 dni - okresu pobierania pierwszego świadczenia, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad matką skarżącej, jednak zaniechanie to zostało naprawione przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; - art. 107 § 3 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji bez uzasadnienia faktycznego, brak odniesienia się do zarzutów odwołania; - art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że zachowała ciągłość w pobieraniu specjalnego zasiłku opiekuńczego od 28 maja 2015 r. do 8 listopada 2018 r. W okresie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę – K. W., sprawowała również faktyczną opiekę nad swoim ojcem – L. W., czego organy obu instancji nie ustaliły i nie wzięły pod uwagę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnieniem albowiem kwestionowana nią decyzja narusza prawo materialne – art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 i 1149 z późn. zm.; dalej w skrócie u.p.z.) – poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy. Podstawę decyzji negatywnych organów obu instancji stanowiło założenie, że osobie, która pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, kolejno na matkę, a następnie na ojca, który umiera, do okresu 365 dni w ostatnich 18 miesiącach poprzedzających rejestrację, o którym mowa w art. 71 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z. wlicza się wyłącznie czasokres pobierania tego zasiłku na ojca, o ile zaprzestanie pobierania tego świadczenia na matkę nie wiązało się z jej śmiercią. Przedstawione wnioskowanie jest błędne, albowiem opiera się powierzchownym, literalnym tłumaczeniu postanowień powołanych przepisów. Sąd przyznaje, że co od zasady proces wykładni zaczyna się od dyrektyw językowych, jednakże nie może wyłącznie do nich się ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. i powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo. Dokonując sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd przeprowadza wtórną rekonstrukcję jej podstawy prawnej. Proces ów sprowadza się do odtworzenia normy prawnej, którą organ powinien był zastosować w danej sprawie i skonfrontowania jej z faktycznie przyjętą podstawą prawną rozstrzygnięcia. Sąd nie ustala pełnego zakresu stosowania i normowania normy wywiedzionej z przepisów mających zastosowanie w sprawie. Jego rolą jest ustalenie, jakie znaczenie owa norma powinna mieć ad casum. Wymaga to uwzględnienia okoliczności faktycznych konkretnej sprawy oraz sprzężeń aksjologicznych, jakie one wywołują z obowiązującym porządkiem prawnym. Z tego względu, tekstualizm i wynikające z niego "zapatrzenie" w literalne brzmienie przepisu może okazać się niewystarczające, a przede wszystkim wadliwe w kontekście rezultatów procesu stosowania prawa. Skutkować bowiem może wydaniem rozstrzygnięcia niesprawiedliwego, pozostającego w jednoznacznej opozycji do wartości bazowych całego porządku prawnego. Jeżeli rekonstrukcja normy prawnej w oparciu o dyrektywy językowe prowadziłaby do takiej aksjologicznej kolizji, należy sięgnąć po dyrektywy funkcjonalne oraz systemowe i za ich pomocą skorygować paradygmat kształtowania treści relacji publicznoprawnej w danej sprawie. Odnosząc naprowadzone uwagi do realiów niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż dokonana przez organy rekonstrukcja normy prawnej z przepisów wyartykułowanych w art. 71 ust 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z. była wadliwa. Wychodząc od pryncypiów trzeba podać, że ratio powołanych regulacji było takie, aby przyznać zasiłek dla bezrobotnych osobie, która opiekowała się niepełnosprawnym członkiem swojej rodziny i w związku z wynikającym z tej okoliczności brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia, pobierała z tego tytułu specjalny zasiłek opiekuńczy – art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jeżeli zaprzestanie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego wynika ze śmierci osoby, nad którą sprawowano opiekę, opiekun może ubiegać się o zasiłek dla bezrobotnych, o ile sprawował opiekę co najmniej przez łączny okres 365 dni w 18 miesiącach poprzedzających dzień rejestracji. Realizując zasadę sprawiedliwości społecznej oraz równości wobec prawa ustawodawca wyszedł z systemowo słusznego założenia, że osoba niepracująca z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powinna być traktowana na równi z osobą wykonującą pracę. Dlatego też przewidział dla takich osób surogat wynagrodzenia za pracę w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, a po zaprzestaniu jego pobierania z uwagi na śmierć osoby podlegającej opiece, zasiłek dla bezrobotnych. W prostych układach faktycznych powołane przepisy nie nastręczały problemów interpretacyjnych. Uwzględnienie powołanych uzasadnień systemowych musi prowadzić do wniosku, że osoba która opiekuje się obojgiem rodziców przez łączny okres co najmniej 365 dni w ostatnich 18 miesiącach bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, niezależnie od tego czy opieka nad rodzicami sprawowana jest równolegle, czy też kolejno nad każdym z nich, i przez cały ten okres pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy raz na matkę raz na ojca, a prawo do tego świadczenia ustało w związku ze śmiercią tego rodzica, nad którym sprawowana była opieka uzasadniająca jego przyznanie na okres bezpośrednio poprzedzający dzień rejestracji w urzędzie pracy, jest uprawniona do zasiłku dla bezrobotnych na podstawie art. 71 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nie ma wątpliwości, że skarżąca przez okres 365 dni w ostatnich 18 miesiącach poprzedzających dzień rejestracji nie pracowała, albowiem opiekowała się niepełnosprawnymi rodzicami – najpierw matką, a następnie ojcem. Skarżąca pobierała z tego tytułu specjalny zasiłek opiekuńczy w pierwszej kolejności na matkę, a następnie na ojca. To że skarżąca przestała pobierać zasiłek na matkę nie w związku z jej śmiercią, lecz w następstwie skonsumowania decyzji przyznającej to świadczenie na określony czas, w sytuacji gdy już od następnego dnia była uprawniona do jego pobierania w związku z opieką nad ojcem, nie ma żadnego znaczenia w kontekście pozytywnej kwalifikacji uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca sprawowała opiekę nad rodzicami przez wymagany okres i pobierała z tego tytułu specjalny zasiłek opiekuńczy. Tym samym – w ujęciu systemowym – jest osobą, która przez okres wymagany treścią art. 71 ust. 1 u.p.z., wykonywała działalność stanowiącą surogat zatrudnienia i otrzymywała z tego tytułu korelat wynagrodzenia za pracę. Odmawianie skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych tylko z tego względu, że opiekowała się kolejno matką, a następnie ojcem, a śmierć była podstawą wygaśnięcia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego tylko względem ojca, jest rażąco niesprawiedliwe i narusza zasadę równości wobec prawa – 32 ust. 1 Konstytucji RP. Osoba, która przez ten sam okres opiekowałaby się wyłącznie jednym rodzicem i pobierała z tego tytułu specjalny zasiłek opiekuńczy, do którego prawo wygasłoby w związku z jego śmiercią byłaby uprawniona do zasiłku dla bezrobotnych, natomiast skarżąca, tylko przez wzgląd, że opiekowała się obojgiem rodziców, z takiego prawa skorzystać by już nie mogła. Za przywołanym kierunkiem interpretacji art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 u.p.z. przemawia jeszcze jeden argument. Jak wynika expressis verbis z art. 71 ust. 1 u.p.z. okres 365 dni aktywności, jakim należy się legitymować w ostatnich 18 miesiącach przed dniem rejestracji ma być "łączny". Przyjąć więc należy, iż może on się składać z "transz" które trzeba zsumować. Z przyczyn oczywistych, w kontekście art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z. jako niedopuszczalny należy ocenić wymóg, aby każdy z cząstkowych okresów opieki, za który przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy, "kończył się" śmiercią osoby, nad którą ta opieka była sprawowana. Istotne jedynie jest to, czy ostatni okres opieki - bezpośrednio poprzedzający ubieganie się przez opiekuna o zasiłek dla bezrobotnych - i zakończenie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wynikało ze śmierci osoby podlegającej opiece. Wreszcie kwestia ostatnia. Zakończenie pobierania świadczenia przez skarżącą na tydzień przed śmiercią ojca, w związku z upływem okresu, na jaki zostało przyznane, nie może dyskwalifikować jej w prawie do zasiłku dla bezrobotnych. Śmierć ojca w tydzień po zakończeniu pobierania świadczenia, w sytuacji gdy jego stan w tym okresie był już bardzo ciężki, terminalny, związany z pobytem w szpitalu dowodzi tego, że skarżąca zaprzestała opieki nad nim w związku z jego śmiercią. Śmierć człowieka może mieć charakter nagły – to oczywiste – ale może mieć również charakter zdysocjowany, rozłożony w czasie, w związku z postępującymi dysfunkcjami poszczególnych układów i funkcji organizmu. W takim ujęciu Sąd przyjmuje, że wymaganie od skarżącej, by ubiegała się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres tygodnia – od zakończenia poprzedniego okresu jego pobierania do dnia śmierci ojca – byłoby nieracjonalne i nie znajdujące uzasadnienia w przepisach prawa. Z wyłożonych względów Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.