II SA/Rz 782/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 26 marca 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej Mariusza Chudzika sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia stwierdzenia przekroczenia standardów jakości gleby lub ziemi spowodowanego przez inny podmiot -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] grudnia 2006r., znak: [...] Starosta - po ponownym przeanalizowaniu zgłoszenia A. Spółka Akcyjna w P. z dnia 30 czerwca 2004r. (znak:[...]) w sprawie zanieczyszczenia ziemi lub gleby na nieruchomości położonej na działkach nr ewid. 1541/7, 1541/9, 1316/386, 1316/105 oraz 1316/119 w miejscowości B. - odrzucił zgłoszenie dotyczące stwierdzenia przekroczenia standardów jakości gleby lub ziemi. Podstawę prawną rozstrzygnięcia jest art. 12 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgłoszenie zanieczyszczenia ziemi dotyczy nieruchomości położonej na w/w działkach , na terenie której zlokalizowana jest Baza Magazynowa nr 82 w Z. (działka nr 1316/105). Zgłoszenie wpłynęło do organu dnia 1 lipca 2004r w związku z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw, zwanej dalej ustawą wprowadzającą lub ustawą z dnia 27 lipca 2001r. - który stanowi, iż władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło zanieczyszczenie ziemi spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu staroście w terminie do 30 czerwca 2004r. Zgłaszający wskazał jako podmiot odpowiedzialny za zanieczyszczenie- B. S.A., która w ramach restrukturyzacji sektora paliwowego w 1999r. została przekształcona w A. S.A. Powyższa decyzja Starosty zapadła w ponownym postępowaniu , po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sygn. IISA/Rz 56/06 z 12 lipca 2006 roku. Sąd ten uchylił decyzje w których organy zajęły stanowisko, że A. S.A., jako następca prawny B. S.A. nie jest "innym podmiotem" w rozumieniu przepisu art. 12 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 ,co oznacza, że nie może skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczeniu ziemi. . Sąd nie podzielił tego stanowiska i wyraził pogląd, że skoro przepis art. 12 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 nie określa pojęcia władającego, to pojęcie to należy określać na podstawie art. 3 pkt.44 Prawa ochrony środowiska wedle którego za władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości , a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków ujawniono inny podmiot władający gruntem- podmiot ujawniony jako władający. Takim podmiotem może być użytkownik wieczysty gruntu, trwały zarządca nieruchomości, użytkownicy, dzierżawcy/ §11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. Nr 38 poz. 454 /. Skoro zatem przyczyna odrzucenia nie była zgodna z prawem – sąd uchylił zaskarżone decyzje, a w ponownym postępowaniu polecił zbadanie przesłanek wynikających z art. 12 ust.1 i 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 i ustalenie , czy zgłoszenie zanieczyszczenia działek jest skuteczne. Realizując wytyczne Sądu ,organy rozpatrywały zgłoszenie o zanieczyszczeniu ziemi w kontekście spełnienia przesłanek z art. 12 ustawy wprowadzającej. Organ stwierdził iż stosownie do tego przepisu do zgłoszenia należy dołączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Do zgłoszenia, którego dotyczy niniejsza sprawa dołączono następujące dokumenty: kserokopię wypisu z rejestru gruntów, w którym uwidoczniono własność A. S.A. w P. dla działek nr ewid. 1316/386, 1541/7, 1541/9 oraz prawo użytkowania wieczystego działek nr ewid 1316/105i 1316/119 (która stanowi drogę dojazdową do bazy) oraz wyniki badań analitycznych próbek gruntów z dnia 17.10.2001r. i wód podziemnych z dnia 17.10.2001r. i z 20.08.2003r., pobranych z trzech piezometrów zlokalizowanych w rejonie istniejącego zbiornika, do którego odprowadzane są wody opadowe z terenu Bazy Magazynowej w Z. Zbiornik ten zlokalizowany jest na działkach nr ewid. 1541/7, 1541/9 oraz 1316/386, położonych w odległości około 400 m od zbiorników na produkty naftowe. Odrzucając przedmiotowe zgłoszenie Starosta wskazał, iż rozstrzygnięcie powyższe jest uzasadnione brakiem przekazania przez wnioskodawcę (pomimo stosownego wezwania w tym przedmiocie) wyników badań podstawowego terenu zgłoszonej nieruchomości tj. Bazy Magazynowej w Z., zlokalizowanej na działce nr 1316/105 oraz nie przedłożeniem wyników z 1999r. bądź też z lat wcześniejszych, które to wyniki potwierdzałyby fakt zanieczyszczenia ziemi przez B. S.A. Dodatkowo organ podniósł, że A. S.A. prowadzący taką samą działalność jak B. S.A., nie podjął żadnych działań w zakresie zabezpieczenia gleby lub ziemi przed zanieczyszczeniem od czasu przejęcia do dnia dokonania zgłoszenia. W ocenie Starosty, zgłoszenie jako niekompletne należało odrzucić. Przedstawione wyniki badań, wykonane na gruntach oddalonych około 400 m od terenu Bazy Magazynowej oraz wykonane w okresie ponad dwuletniego prowadzenia takiej samej działalności przez A. S.A., nie mogą stanowić dowodu, który świadczyłby , iż sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot. Stanowią jedynie dowód tego, że występujące zanieczyszczenia przekraczają standardy ustalone przepisami Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359). W odwołaniu od decyzji Starosty, A. S.A. wniósł o uchylenie jej w całości oraz o umorzenie postępowania organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 12 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. oraz art. 57 § 5 k.p.a. (poprzez kwestionowanie terminowego dokonania zgłoszenia). Strona odwołująca przedstawiła krótko dotychczasowy przebieg postępowania w tej sprawie zarzuciła, że Starosta po uprawomocnieniu się powołanego wyżej wyroku sądowego, bez powiadomienia o ponownym wszczęciu postępowania, wezwał ją - pismem z dnia 18 października 2006r. - do przedłożenia dokumentów z wynikami badań, potwierdzających fakt, że zanieczyszczenie powierzchni ziemi i gleby na działkach nr ewid. 1541/7, 1541/9, 1316/105 oraz 1316/119 w B. powstało przed datą wejścia w życie ustawy wprowadzającej. Tym samym zobowiązano stronę skarżącą do przedłożenia wyników badań z okresu, kiedy ustawa jeszcze nie obowiązywała - co jest niedopuszczalne w świetle jej art. 12 ust. 2. Wystarczy bowiem by wyniki potwierdziły fakt zanieczyszczenia gleby i ziemi oraz były dokonane najpóźniej w dniu zgłoszenia. Nadto - według strony odwołującej, przedłożenie wyników badań z 1999r,. lub też z lat wcześniejszych, wiązałoby się z koniecznością przedstawienia dokumentów B. S.A., a zatem innego podmiotu, co bez zgody tego ostatniego jest prawnie zabronione. Również żądanie dokumentów potwierdzających, że zanieczyszczenia dokonał inny podmiot jest w ocenie strony skarżącej, sprzeczne z prawem. Ponadto argumentacja Starosty przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczy dotychczas nie podnoszonych kwestii, co świadczy, zdaniem strony odwołującej , o tendencyjnym rozstrzyganiu przedmiotowego zgłoszenia. Strona odwołująca podniosła także, iż decyzja wydana dnia [...] grudnia 2006r. zapadła już po upływie nieprzekraczalnego, ostatecznego terminu o materialnoprawnym charakterze, określonego w art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2006r. W ocenie organu odwoławczego, przepis art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej stwarzał dla władającego nieruchomością możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji, jeżeli powierzchnię ziemi lub glebę zanieczyścił inny podmiot i nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis ten wyklucza jednak możliwość uwolnienia się od tego obowiązku w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika nie może być uznane jako działanie innego podmiotu. SKO podniosło, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 lipca 2006r., organ I instancji nie miał obowiązku wszczynać ponownego postępowania, ponieważ obecnie prowadzone jest postępowanie zainicjowane wnioskiem strony z dnia 30 czerwca 2004r. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji I instancji po upływie ustawowego terminu, organ zwrócił uwagę, iż pierwszą decyzję odrzucającą zgłoszenie podjęto z zachowaniem tego terminu, natomiast dalsze prowadzenie postępowania jest konsekwencją kasacji pierwotnego rozstrzygnięcia Starosty. Podsumowując, organ stwierdził, że dokonujący zgłoszenia był w dniu wejścia w życie ustawy Prawo ochrony środowiska właścicielem przedmiotowych nieruchomości i złożył wniosek w terminie, jednakże należy uznać, iż wniosek ten nie spełnia ustawowych wymogów. Poza tym, według Samorządowego Kolegium Odwoławczego, A. S.A. jako podmiot, który zanieczyścił powierzchnię ziemi wskazał nieistniejący podmiot gospodarczy –B. S.A., co nie może być uznane za wskazanie osoby trzeciej. W skardze do tut. Sądu, A. S.A. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2007r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2006r. i zarzucił rozstrzygnięciu wydanemu w II instancji naruszenie art.. 12 ust. 3 i 4 ustawy wprowadzającej - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu jednorocznego terminu przewidzianego do odrzucenia zgłoszenia oraz art. 138 § 1 k.p.a. – poprzez nieuwzględnienie odwołania, mimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Odpowiadając na powyższą skargę, organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów określa ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska / Dz. U. nr 62 poz. 627 z 2001 ze zm./. Zgodnie z przepisem art. 102 tej ustawy władający powierzchnią ziemi , na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu jest obowiązany do przeprowadzenia ich rekultywacji. Władający ziemią mógł uwolnić się od tego obowiązku w oparciu o przepis art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku – o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw / Dz.U. nr 100 poz.1085 z 2001 r. ze zm./ pod następującymi warunkami określonymi w tym przepisie: - zanieczyszczenie nastąpiło przed wejściem w życie ustawy / 1.10.2001 / - sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot - fakt zanieczyszczenia został zgłoszony przez władającego do 30 czerwca 2004 - do zgłoszenia dołączono wyniki badań potwierdzających zanieczyszczenie - zgodnie z art. 12 pkt.4 Starosta mógł odrzucić zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania. W rozpatrywanej sprawie podmiotem, który dokonał zgłoszenia o zanieczyszczeniu ziemi był A. S.A który jako sprawcę zanieczyszczenia wskazał B. S.A. Bezspornym jest fakt, że w dniu 19 maja 1999 roku doszło do połączenia C. S.A. i B. S.A. z siedzibą w W. Połączenie spółek nastąpiło w trybie art. 463 pkt.1 i 464 § 1 , 2 i 4 Kodeksu handlowego z 1934 r. przez przeniesienie całego majątku B. S.A. na C. S.A. w zamian za akcje, które C. S.A. wydała akcjonariuszom przejmowanej B. W tym samym dniu Walne Zgromadzenie C. S.A. podjęło uchwałę o zmianie nazwy spółki na A. S.A. Spółka B. S.A. z dniem 7 września została wykreślona rejestru handlowego. Jak wskazano w części historycznej niniejszego uzasadnienia, sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny , który wyrokiem z 12 lipca 2006 r. II.SA/Rz 56/06 uchylił decyzje obu organów , które odrzuciły zgłoszenie stojąc na stanowisku, że A. S.A., jako następca prawny B. S.A. nie jest "innym podmiotem" w rozumieniu przepisu art. 12 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 . Sąd nie podzielił tego stanowiska i wyraził pogląd, że skoro przepis art. 12 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 nie określa pojęcia władającego, to pojęcie to należy określać na podstawie art. 3 pkt.44 Prawa ochrony środowiska wedle którego za władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości , a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków ujawniono inny podmiot władający gruntem- podmiot ujawniony jako władający. Niewątpliwie , przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta związany był oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Sądu z 12 lipca 2006 roku/ por. art. 153 P.p.s.a/ , dlatego, zgodnie z wytycznymi Sądu - badał sprawę pod kątem spełnienia przez zgłaszającego przesłanek wynikających z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej. Ponowne odrzucenie zgłoszenia A. SA , organ uzasadnił niekompletnym wnioskiem ,nie zawierającym wyników badań podstawowego terenu zgłoszonej nieruchomości tj Bazy Magazynowej w Z., zlokalizowanej na działce 1316/105 oraz wyników z 1999 roku, które potwierdzałyby fakt zanieczyszczenia ziemi przez B. S.A. Skarżący nie kwestionuje tych okoliczności w skardze ,a jego zarzuty odnoszą się do naruszenia, jego zdaniem, przez Starostę przepisu art.12 ust.4 ustawy wprowadzającej, polegające na wydaniu decyzji po upływie terminu wprowadzonego tym przepisem. Sąd nie podziela zarzutu skargi , bowiem pierwsza decyzja Starosty wydana została w tej sprawie w dniu [...] listopada 2004 [...], przed upływem 1 roku od dokonania zgłoszenia. Natomiast Sąd zauważa, że zgłaszający uchybił terminowi przewidzianemu w art.12 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 ustawy wprowadzającej. Jak wynika z akt sprawy ,skarżący dokonał zgłoszenia pismem datowanym – 30 czerwca 2004, które wpłynęło do organu w dniu 1 lipca 2004 roku. Pełnomocnik skarżącego podał na rozprawie, że zgłoszenie nadane zostało w Urzędzie Pocztowym w dniu 30 czerwca 2004 roku wyrażając jednocześnie pogląd, że, jego zdaniem, bez znaczenia pozostaje fakt, kiedy zgłoszenie wpłynęło do organu. Sąd tego poglądu nie podziela. Zgodnie z przepisem art.61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej/ art. 61 § 3 k.p.a./. Skoro przepis art.12 ust.1 ustawy wprowadzającej stanowi, iż władający powierzchnią ziemi jest obowiązany do zgłoszenia faktu zanieczyszczenia w terminie do 30 czerwca 2004, oznacza to, że organ powinien powziąć wiedzę na temat zanieczyszczenia najpóżniej w tym dniu. Dopiero bowiem dzień doręczenia organowi żądania strony i zarejestrowanie sprawy jest datą wszczęcia postępowania, a jest nią w rozpoznawanej sprawie dzień 1 lipca 2004r. Określony w art. 12 ust.1 ustawy wprowadzającej termin 30 czerwca 2004 jest terminem prawa materialnego. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 17 stycznia 2007 II OSK282/06 oraz z 21 marca 2007 II OSK482/06. Podstawowym problemem w sprawie jest jednak ustalenie, czy A. S.A. jest "innym podmiotem" o jakim mowa w art. 12 ustawy wprowadzającej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że szczególny charakter następcy prawnego jakim jest A. SA, który przejął B. SA , ale także ciążące na tej spółce obowiązki wskazują na to ,że obowiązek B. SA, w tym do rekultywacji terenu przeszły na A. S.A. z chwilą połączenia się spółek B. S.A. i C. S.A. Artykuł 12 ust.1 ustawy wprowadzającej odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego , o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie, jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu , poprzednika prawnego władającego. / vide: wyroki NSA z 17 stycznia 2007 II OSK 175/06, z 27 lipca2006 II OSK991/05, z 13 marca 2007 II OSK 438/06 , z 12 kwietnia 2007 II OSK 650/06 /. Oznacza to, że A. S.A. nie może korzystać z art. 12 ust.1 i uchylić się od obowiązku dokonania rekultywacji zanieczyszczonej ziemi. Wskazując na powyższe- Sąd skargę oddalił z powodów wziętych pod uwagę z urzędu. Zgodnie z przepisem art. 145 §1 pkt.1 Sąd uchyla decyzję , jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy/ lit.a/ lub stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy / lit. c/. W przedmiotowej sprawie organy odrzuciły zgłoszenie z tego powodu, że zgłaszający nie uzupełnił wymaganej dokumentacji. Jak wskazano wyżej – zgłoszenie należało odrzucić z innych przyczyn, niż wskazane w zaskarżonych decyzjach. Ta okoliczność nie mogła mieć jednak wpływu na wynik sprawy , dlatego Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a.