II SA/Rz 783/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 26 marca 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej Mariusza Chudzika sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia stwierdzenia przekroczenia standardów jakości gleby lub ziemi spowodowanego przez inny podmiot -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] stycznia 2007r., znak: [...] Starosta odrzucił zgłoszenie A. S.A., dotyczące stwierdzenia przekroczenia standardów jakości gleby lub ziemi spowodowanego przez inny podmiot - w odniesieniu do nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. 156/13 położoną w N. Rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając w dniu [...] kwietnia 2007r. decyzję znak: [...] w oparciu o następujące przepisy: art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa wprowadzająca bądź ustawa z dnia 27 lipca 2001r.. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art.12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, A. S.A. w P. dokonał w dniu 30 czerwca 2004r. zgłoszenia Staroście zanieczyszczenia powierzchni ziemi, tj. nieruchomości położonych w miejscowości N. i stanowiących działkę nr ewid. 156/13. W zgłoszeniu wskazano, iż zanieczyszczenia dokonał tzw. inny podmiot tj. B. S.A. – która została z dniem 7 września 1999r. wykreślona z rejestru. Do zgłoszenia załączone zostały dokumenty w postaci: pełnomocnictwa, wypisu z rejestru gruntów oraz dokumentacji hydrologicznej z wykonania monitoringu w rejonie stacji paliw nr 1250 w M. Powołaną wyżej decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. Starosta odrzucił przedmiotowe zgłoszenie uzasadniając to tym, iż przedłożony przez stronę materiał dowodowy nie spełnia wymagań przewidzianych w przepisach prawa. W ocenie organu pierwszej instancji, zgłaszający nie dołączył – pomimo stosownego wezwania w tym przedmiocie – wyników badań podstawowego terenu nieruchomości położonej w N. Poza tym, zdaniem organu I instancji, dokumentacja nie zawiera także informacji o sprawcy zanieczyszczenia, nie wskazuje terminu jego powstania; brak jest również wyników badań z lat wcześniejszych, które potwierdzałyby zanieczyszczenie ziemi przez B. S.A. Starosta wskazał ponadto, iż A. S.A. mimo, iż prowadzi taką samą działalność jak B. S.A., nie podjął żadnych działań w zakresie zabezpieczenia gleby lub ziemi przed zanieczyszczeniem. W odwołaniu od wskazanej decyzji, A. S.A. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania I instancji zarzucając Staroście naruszenie przepisów art. 12 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie, z którego wynika, że pierwsze odrzucenie zgłoszenia zanieczyszczenia gleby lub ziemi (w odniesieniu do nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. 156/13 w N.) nastąpiło w decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2004r., znak:[...]. Po uchyleniu tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze– decyzja z dnia [...] stycznia 2005r., znak: [...], Starosta po raz kolejny odrzucił przedmiotowe zgłoszenie decyzją wydaną w dniu [...] marca 2006r., znak: [...]. Ostatnie ze wskazanych rozstrzygnięć zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2005r., znak: [...]. Następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 września 2005r., sygn. akt II SA/Rz 57/06 decyzja SKO z dnia [...] września 2005r. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia [...] marca 2006r. zostały uchylone. Strona odwołująca podniosła, że organ pierwszej instancji bez wcześniejszego zawiadomienia o ponownym wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia zanieczyszczenia gleby lub ziemi, poinformował ją o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem. Ponadto, zdaniem A. S.A. Starosta - odrzucając przedmiotowe zgłoszenie - nie uwzględnił, iż wynikający z art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej jednoroczny termin ma charakter materialnoprawny, jest nieprzekraczalny i ostateczny, a zatem jego upływ niesie ze sobą skutek w postaci obowiązku uwzględnienia zgłoszenia. Strona odwołująca zwróciła uwagę, iż w dotychczasowym postępowaniu organ I instancji nie podnosił żadnych kwestii poza odpowiedzialnością prawną odwołującego za zanieczyszczenie. A. S.A. zarzucił organowi, iż ten błędnie przyjął, że B. S.A. przekształciła się w A. S.A., bowiem w rzeczywistości B. S.A. została inkorporowana do nowego podmiotu gospodarczego, co nastąpiło w oparciu o umowę inkorporacyjną i ówcześnie obowiązujące przepisy prawa handlowego. W ocenie strony odwołującej , Starosta naruszył przepis art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001r., który nie zobowiązuje zgłaszającego do przedłożenia wyników badań potwierdzających, że sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot oraz nie nakłada także obowiązku dostarczenia wyników badań wykonanych przed wejściem w życie ustawy wprowadzającej. Wystarczy bowiem, aby wyniki te potwierdzały fakt zanieczyszczenia gleby i ziemi oraz były wykonane najpóźniej w dacie zgłoszenia tj. do 30 czerwca 2004r. Żądanie zatem przez organ wyników badań z okresu, kiedy powyższa ustawa nie obowiązywała stanowi, w ocenie A. S.A., naruszenie prawa. Poza tym, nie będąc następcą prawnym B. S.A., A. S.A. nie mógł przedłożyć jakichkolwiek dokumentów stanowiących własność tego pierwszego podmiotu bez jego pisemnej zgody. Według strony odwołującej , dokumentacja rozpoznania stanu środowiska wodno-gruntowego na terenie stacji paliw nr 1244 w N. została opracowana zgodnie z ustawą z dnia 27 lipca 2001r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 110, poz. 1190) oraz zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać dokumentacje hydrologiczne i geologiczno – inżynierskie (Dz. U. Nr 153, poz. 1779). W odwołaniu zakwestionowano także stanowisko Starosty odnośnie niewykonania przez A. S.A. jakichkolwiek zabezpieczeń przez zanieczyszczeniem, wskazując, iż wewnętrznymi zarządzeniami wprowadzono procedury użytkowania i eksploatacji obiektów i instalacji, poza tym obiekt jest poddawany okresowym przeglądom technicznym i jest objęty monitoringiem stanu produktów naftowych w zbiornikach magazynowych. Strona odwołująca wyraziła także przekonanie, iż stwierdzenie przez organ zużycia materiałowego zbiorników podziemnych i zużycia sieci, które mogły stanowić przyczynę skażenia gruntu, jest pozbawione podstaw, bowiem zbiorniki te są poddawane w określonym przez ustawodawcę czasie rewizji wewnętrznej, zewnętrznej, jak również próbom ciśnieniowym, a wszystkie te badania dokumentowane są stosownymi protokołami znajdującymi się na terenie obiektu. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej stwarzał dla władającego nieruchomością możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji, jeżeli powierzchnię ziemi lub glebę zanieczyścił inny podmiot i nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis ten wyklucza jednak możliwość uwolnienia się od tego obowiązku w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika nie może być uznane jako działanie innego podmiotu. SKO podniosło, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 lipca 2006r., organ I instancji nie miał obowiązku wszczynać ponownego postępowania, ponieważ obecnie prowadzone jest postępowanie zainicjowane wnioskiem strony z dnia 30 czerwca 2004r. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji I instancji po upływie ustawowego terminu, organ zwrócił uwagę, iż pierwszą decyzję odrzucającą zgłoszenie podjęto z zachowaniem tego terminu, natomiast dalsze prowadzenie postępowania jest konsekwencją kasacji pierwotnego rozstrzygnięcia Starosty. Podsumowując, organ stwierdził, że dokonujący zgłoszenia był w dniu wejścia w życie ustawy Prawo ochrony środowiska właścicielem przedmiotowych nieruchomości i złożył wniosek w terminie, jednakże należy uznać, iż wniosek ten nie spełnia ustawowych wymogów. Poza tym, według Samorządowego Kolegium Odwoławczego, A. S.A. jako podmiot, który zanieczyścił powierzchnię ziemi wskazał nieistniejący podmiot gospodarczy –B. S.A., co nie może być uznane za wskazanie osoby trzeciej. W skardze do tut. Sądu, A. S.A. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2007r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2007r. i zarzucił rozstrzygnięciu wydanemu w II instancji naruszenie art. 12 ust. 3 i 4 ustawy wprowadzającej - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na pominięciu jednorocznego terminu przewidzianego do odrzucenia zgłoszenia oraz art. 138 § 1 k.p.a. – poprzez nieuwzględnienie odwołania, mimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania I instancji. Odpowiadając na powyższą skargę, organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów określa ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska / Dz. U. nr 62 poz. 627 z 2001 ze zm./. Zgodnie z przepisem art. 102 tej ustawy władający powierzchnią ziemi , na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu jest obowiązany do przeprowadzenia ich rekultywacji. Władający ziemią mógł uwolnić się od tego obowiązku w oparciu o przepis art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku – o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw / Dz.U. nr 100 poz.1085 z 2001 r. ze zm./ pod następującymi warunkami określonymi w tym przepisie: - zanieczyszczenie nastąpiło przed wejściem w życie ustawy / 1.10.2001 / - sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot - fakt zanieczyszczenia został zgłoszony przez władającego do 30 czerwca 2004 - do zgłoszenia dołączono wyniki badań potwierdzających zanieczyszczenie - zgodnie z art. 12 pkt.4 Starosta mógł odrzucić zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania. W rozpatrywanej sprawie podmiotem, który dokonał zgłoszenia o zanieczyszczeniu ziemi był A. S.A. Jako sprawcę zanieczyszczenia wskazał B. S.A. Bezspornym jest fakt ,że w dniu 19 maja 1999 roku doszło do połączenia C. S.A. i B. S.A. z siedzibą w W. Połączenie spółek nastąpiło w trybie art. 463 pkt.1 i 464 § 1 , 2 i 4 Kodeksu handlowego z 1934 r. przez przeniesienie całego majątku B. S.A. na C. S.A. w zamian za akcje, które C. S.A. wydała akcjonariuszom przejmowanej B. W tym samym dniu Walne Zgromadzenie C. S.A. podjęło uchwałę o zmianie nazwy spółki na A. S.A. Spółka B. S.A. z dniem 7 września została wykreślona rejestru handlowego. Jak wskazano w części historycznej niniejszego uzasadnienia, sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 5 września 2006 r. II.SA/Rz 57/06 uchylił decyzje obu organów , które odrzuciły zgłoszenie stojąc na stanowisku, że A. S.A., jako następca prawny B. S.A. nie jest "innym podmiotem" w rozumieniu przepisu art. 12 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 . Sąd nie podzielił tego stanowiska i wyraził pogląd, że skoro przepis art. 12 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 nie określa pojęcia władającego, to pojęcie to należy określać na podstawie art. 3 pkt.44 Prawa ochrony środowiska wedle którego za władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości , a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków ujawniono inny podmiot władający gruntem- podmiot ujawniony jako władający. Niewątpliwie , przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta związany był oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Sądu z 12 lipca 2006 roku/ por. art. 153 P.p.s.a/ , dlatego, zgodnie z wytycznymi Sądu - badał sprawę pod kątem spełnienia przez zgłaszającego przesłanek wynikających z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej. Ponowne odrzucenie zgłoszenia A. SA , organ uzasadnił niekompletnym wnioskiem ,nie zawierającym wyników badań podstawowego terenu zgłoszonej nieruchomości tj działki 156/13 w miejscowości N. które potwierdzałyby fakt zanieczyszczenia ziemi przez B. S.A. Skarżący nie kwestionuje tych okoliczności w skardze ,a jego zarzuty odnoszą się do naruszenia, jego zdaniem, przez Starostę przepisu art.12 ust.4 ustawy wprowadzającej, polegające na wydaniu decyzji po upływie terminu wprowadzonego tym przepisem. Sąd nie podziela zarzutu skargi , bowiem pierwsza decyzja Starosty wydana została w tej sprawie w dniu [...] listopada 2004 [...], przed upływem 1 roku od dokonania zgłoszenia. Podstawowym problemem w sprawie jest jednak ustalenie, czy A. S.A. jest "innym podmiotem" o jakim mowa w art. 12 ustawy wprowadzającej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że szczególny charakter następcy prawnego jakim jest A. SA, który przejął B SA , ale także ciążące na tej spółce obowiązki wskazują na to ,że obowiązek B. SA, w tym do rekultywacji terenu przeszły na A. S.A. z chwilą połączenia się spółek B. S.A. i C. S.A. Artykuł 12 ust.1 ustawy wprowadzającej odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie, jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu , poprzednika prawnego władającego. / vide: wyroki NSA z 17 stycznia 2007 II OSK 175/06, z 27 lipca2006 II OSK991/05, z 13 marca 2007 II OSK 438/06 , z 12 kwietnia 2007 II OSK 650/06 /. Oznacza to, że A. S.A. nie może korzystać z art. 12 ust.1 i uchylić się od obowiązku dokonania rekultywacji zanieczyszczonej ziemi. Wskazując na powyższe- Sąd skargę oddalił z powodów wziętych pod uwagę z urzędu. Zgodnie z przepisem art. 145 §1 pkt.1 Sąd uchyla decyzję , jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy/ lit.a/ lub stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy / lit. c/. W przedmiotowej sprawie organy odrzuciły zgłoszenie z tego powodu, że zgłaszający nie uzupełnił wymaganej dokumentacji. Jak wskazano wyżej – zgłoszenie należało odrzucić z innych przyczyn, niż wskazane w zaskarżonych decyzjach. Ta okoliczność nie mogła mieć jednak wpływu na wynik sprawy , dlatego Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a.