II SA/Rz 785/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska SO (del.) Anna Bembenek Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skarg T. D., W. D., K. K., F. K. oraz Gminy Miasto [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących T. D. i W. D. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/, na rzecz skarżących K. K. i F. K. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ oraz Gminy Miasto [...] kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 785/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [..] lipca 2009 r., SKO-[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. /dalej: SKO w R./ utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [..] marca 2009 r., nr SKO-[...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta L. z dnia [..] kwietnia 1979 r., nr [...] zatwierdzającej dla PGKiM Administracja Domów Mieszkalnych w L. plan realizacyjny pod budowę garaży osiedlowych na działce nr ewidencyjny [x]/11 przy ul. O. w L.. W podstawie prawnej decyzji SKO w R. wskazało art. 138 § 1 pkt 1, art. 17 pkt 1, art. 127 § 3 2 związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. nr 98, z 2000 r., poz. 1071/, dalej: k.p.a., oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz. U. nr 79, z 2001 r., poz. 856, ze zm./, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3, art. 21 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane /Dz. U. nr 38, poz. 229, ze zm./ a także § 12 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz. U. nr 8, poz. 48, ze zm./. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mógł być załatwiony pozytywnie, gdyż osoby występujące z tym środkiem W. i T. D., M. i Z. U., M. i J. D., M. i W. K., H. i Z. K., C. i .Z S., A. i C. R., M. i J. W., H. i T. C., J. i S. K., K. i S. M., S. i T. G., A. i S. B., K. i E. P., K. i F. K., M. i J. D., Ł. i W. R., B. i S. C., Z. i K. B., M. B. oraz Gmina Miejska L. nie wskazały racji prawnych, których konsekwencją miałoby być uchylenie decyzji SKO w R. z dnia [..] marca 2009 r. Organ odwoławczy podkreślił, że objęta postępowaniem nadzorczym decyzja Naczelnika Miasta L. z dnia [..] kwietnia 1979 r. dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa i z tego względu musi być usunięta z obrotu prawnego. Przede wszystkim SKO w R. zauważyło, że ta decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 3, art. 21 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r., a przez to w ten sposób narusza także § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Zgodnie z powołanymi przepisami, zwłaszcza art. 21 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego był podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji. Taką funkcję spełniało także wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o tych terenach, w miastach i na wsiach. Zgodnie ze wskazanym przepisem tylko w przypadku, gdy dla danego terenu nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie wyznaczono terenów budowlanych można było dokonywać ustaleń miejsca i warunków realizacji inwestycji na podstawie posiadanych przez organ materiałów do planu, po uzyskaniu niezbędnych uzgodnień i uzupełnieniu materiałów o niezbędne dane projektowe. Decyzja objęta postępowaniem nadzorczym wydana została w warunkach i w odniesieniu do nieruchomości, co do których istniał plan miejscowy, nawet po dokonanej modyfikacji planu /zmianie/ z dnia 31 grudnia 1984 r. nie zmieniono stanu prawnego z chwili wydania decyzji, zatem te okoliczności prawne dla oceny prowadzonej przez SKO w R. są bez znaczenia. W chwili wydania decyzji przez Naczelnika Miasta L. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczał lokalizowania i budowy w obszarze oznaczonym /A8UO/ garaży, gdyż był to obszar przeznaczony pod usługi oświaty stopnia średniego. Umieszczenie w takich warunkach, we wskazanym obszarze zespołu garażów jest ewidentnym naruszeniem przepisów prawa. W ocenie SKO w R. ma ono charakter naruszenia rażącego, bo pozostaje w sprzeczności z treścią przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 3, art. 21 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. Przyjmując takie stanowisko organ odwoławczy rozważył, w kontekście regulacji leżącej u podstaw stwierdzenia nieważności treść § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego i uznał, że objęta tym przepisem regulacja nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wreszcie SKO w R. stwierdziło, że w orzekaniu o nieważności decyzji Naczelnika Miasta L. z dnia 27 kwietnia 1979 r. nie występuje przesłanka negatywna wskazana w art. 156 § 2 k.p.a. W istocie spośród okoliczności wskazanych w przepisie należy odnieść się do przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, gdyż poza sporem pozostają rozważania odnoszące się do upływu czasu. W ocenie SKO w R. nieodwracalne skutki prawne to sytuacja, w której ze względów prawnych nie można akceptować, dlatego że nie pozwala w drodze środków prawnych osiągnąć stanu sprzed wydania decyzji. Decyzja objęta postępowaniem nadzorczym takich konsekwencji nie wprowadza, gdyż nie rozstrzyga o kwestiach majątkowych związanych z nabyciem garaży, a tylko pośrednio jej sprawy dotyczy, w zakresie oceny legalności zatwierdzenia planu realizacyjnego inwestycji. Równocześnie SKO w R. wskazało, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja obarczona jest innymi wadami formalnymi, które w świetle orzecznictwa i poglądów doktryny także dają podstawę do przyjęcia, że to orzeczenie rażąco narusza prawo. Organ wskazał w tym zakresie na naruszenie art. 7 i art. 77 oraz art. 107 k.p.a. przez co nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy przyjmując, że decyzja dotyczy działki nr [x]/11 w sytuacji, gdy faktycznie garaże wybudowane zostały na działce nr [x]/10, która w 1984 r. podzieliła się na szereg działek m. in. odpowiadających działkom zajętym pod garaże. Z tych powodów SKO w R. przyjęło, że decyzja tego organu z dnia [..] marca 2009 r. odpowiada prawu. Z rozstrzygnięciem SKO w R. nie zgodzili się K.P., K. i F. K., T. i W. D., S.G., M.P., B. i L. L., M. i J. D., R.B., K. i E. P., A. i C. B., Ł.R., A. i S. B., A. Z., J.M., S.M., M. i J. D., A. i C. R., C. i Z. S., Z. i K. B., B. i S. C., T.C, M. i J.W., S. i J.W., K. i S.M., M. i Z. U., M. i W. K. oraz Gmina Miasto L.. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący zarzucili decyzji SKO w R. z dnia [..] lipca 2009 r. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne przyjęcie, że do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny dla inwestycji p.n. Budowa garaży osiedlowych na terenie położonym w L. na działce nr ewidencyjny [x]/11 nie ma zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r., oraz że do tej sytuacji nie miał zastosowania § 11 wskazanego wcześniej rozporządzenia. Skarżący wskazali także, że decyzja SKO w R. objęta skargą narusza przepisy prawa, bo przyjmuje, że decyzja Naczelnika Miasta L. z 1979 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Zdaniem skarżących SKO w R. w ogóle nie zajmowało się tą kwestią. W ocenie skarżących nabycie garażu na podstawie umowy prowadzi do nieodwracalnych skutków, bo decyzja nie może powodować bezskuteczności umów. Z tych powodów skargi zasługują na uwzględnienie. Sąd zauważa, że skargi skarżących z wyjątkiem Gminy Miasto L. są podobne w argumentacji i kierowanych do Sądu wnioskach. Skarżący domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [..] lipca 2009 r., nr SKO-[...] i zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Gmina Miasta L. zarzuciła decyzji SKO w R. naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. i na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że naruszenia planu miejscowego przy wydawaniu decyzji z 1979 r. nie budzą wątpliwości i dają podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jednak wskazała, że takie stwierdzenie nie powinno mieć miejsca, ze względu na wystąpienie negatywnej przesłanki orzekania o nieważności. Zdaniem Gminy decyzja z 1979 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na poparcie stanowiska skarżąca powołała orzecznictwo SN i NSA, które jej zdaniem uzasadnia argumentację skargi. W odpowiedzi na skargę SKO w R. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. W rozpoznawanej sprawie, skarżona decyzja zapadła w stanie faktycznym ustalonym zgodnie z regułami wskazanymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd takie ustalenia przyjmuje za poprawne i stwierdza, że mogą być one podstawą orzekania. Decyzją z dnia [..] kwietnia 1979 r. nr [...] na wniosek PGKiM Administracja Domów Mieszkalnych w L. zatwierdzony został plan realizacyjny dla inwestycji p.n. budowa garaży osiedlowych na terenie położonym w L. na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej, na działce nr [x]/11, która według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajdowała się w konturze oznaczonym A8UO i przeznaczona była pod usługi oświaty stopnia średniego /szczegółowy opis str. 16 tekstu planu/. Po upływie 5 lat od wydania decyzji zarządzeniem nr [...]/84 Naczelnika Miasta L. z dnia [..] grudnia 1984 r. dokonano odstępstwa od miejscowego planu w zakresie odnoszącym się do terenu objętego decyzją. Wówczas zmniejszono powierzchnię konturu A7UO wcześniej /A8UO/ i wydzielono z niej A33KS pod budowę garaży. Od [..] lipca 2004 r. prowadzone było przed SKO w R. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] kwietnia 1979 r., po przekazaniu wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego przez Wojewodę P. SKO w R. stwierdziło nieważność decyzją z dnia [..] października 2005 r., SKO-[...]. Na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO w R. decyzją z dnia [..] lutego 2006 r., SKO-[...] utrzymało w mocy decyzję własną. Na skutek skargi ta decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [..] października 2004 r. zostały uchylone wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 474/06 wobec zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W postępowaniu prowadzonym po uchyleniu decyzji SKO w R. decyzją z dnia [..] marca 2009 r. stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Miasta L. z dnia [..] kwietnia 1979 r., nr [...] a decyzją z dnia [..] lipca 2009 r. SKO w R. utrzymało w mocy powyższą decyzję. Ta decyzja SKO w R. jest przedmiotem skargi. Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 785/09 WSA w Rzeszowie odrzucił skargi K.P., S.G., M.P., B. i L.L., J. i M.D., R.B., K. i E.P., A. i C.B., Ł.R., W.R., A. i S.B., A.Ź., J.M., S.M., M. i J.D., A. i C.R., C. i Z.S., Z. i K.B., B. i S.C., T.C, M. i J.W., S. i J.W., K. i S.M., M. i Z.U., M. i W.K.. W terminie zakreślonym przez Sąd skargi uzupełnili w zakresie braków formalnych: Gmina Miasto L., T. i W.D. oraz K. i F.K. Skargi zasługują na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż w nich podniesione. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdza, że ta decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja SKO w R. z dnia [..] marca 2009 r. wydane zostały w postępowaniu, w którym nie brały udziału wszystkie strony postępowania. Zaistnienie tej okoliczności stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stwierdzenie takiej wady formalnej w postępowaniu przed Sądem musi prowadzić do uchylenia decyzji, gdyż jest to przesłanka takiego orzekania wskazana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Brak udziału strony w postępowaniu stanowi przyczynę naruszającą jej konstytucyjne prawo do uczestnictwa w procesie, w którym następuje określenie jej praw i obowiązków. W postępowaniu przygotowawczym dla wyznaczenia rozprawy Sąd ustalił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udział brały: B.B., J.R. i E.P. Osoby te brały udział w postępowaniu w sprawie zarówno w chwili wydania przez SKO w R. decyzji w dniu [..] marca 2009 r. oraz w decyzji tego organu wydanej po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, a będącej przedmiotem skargi. Sąd uzyskał informację, że B.B. zmarła [..] lutego 2008 r. w L. /k. 560/. E.P. zmarł [..] września 2005 r. w L /k. 564/, a po nim spadek nabyli K.P, A.J i .R P. Natomiast E.R. – mąż J., w piśmie z dnia [..] sierpnia 2010 r. poinformował Sąd, że żona zmarła, ale nie podając daty tego faktu. Stwierdził także, że zmarł również jego syn. Wobec tych faktów stwierdzić należy, że zarówno decyzja SKO w R. z dnia [..] marca 2009 r. jak i decyzja zaskarżona wydane są w sposób wadliwy, który uniemożliwia pozostawienie ich w obrocie prawnym. Sąd zwraca uwagę, że reguły procesowe nakładają na organ obowiązek ustalenia i poinformowania stron o toczącym się postępowaniu. Obowiązek ten zostaje spełniony wówczas, gdy organ zawiadamiając o wszczęciu postępowania pouczy strony o konieczności informowania o zmianie miejsca zamieszkania. W sprawie strony: B.R.F. oraz B.A., a także W.S. są zameldowane w innych miejscach, niż te, do których kierowano urzędową korespondencję i decyzje. W ponownym postępowaniu SKO w R. jest zobowiązane do wyjaśnienia i ustalenia daty śmierci wskazanych przez Sąd stron, ich następców prawnych oraz potwierdzenia zmiany miejsca zamieszkania osób, do których wadliwie kierowano rozstrzygnięcia. Po ustaleniu tych danych SKO w R. rozpozna wniosek pod względem merytorycznym. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.