II SA/Rz 785/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokata Ł. K. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. Przedmiotem skargi K. B. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej SKO, lub Kolegium) z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: po rozpoznaniu wniosku E. S. Burmistrz [...] decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...], orzekł o rozgraniczeniu działki nr ewid. 4066/2 o pow. 0,7028 ha, stanowiącej własność E. S. z działką nr ewid. 4068 o pow. 0,5309 ha, stanowiącej własność K. B. Postanowieniem z [...] marca 2014 r. nr [...], Burmistrz ustalił koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości w wysokości 2520 zł i zobowiązał właścicieli nieruchomości podlegających rozgraniczeniu do poniesienia tych kosztów po połowie. W uzasadnieniu organ wskazał, że koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety W. W. w kwocie 2520 zł, która została uiszczona przez Urząd Gminy [...]. Burmistrz zwrócił uwagę, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu oraz przy utrzymaniu stałych znaków granicznych. Ponieważ w niniejszej sprawie rozgraniczenie przyczyniło się do ustalenia stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami, to koszty rozgraniczenia dzieli się w równych częściach dla E. S. oraz dla K. B. W zażaleniu na to postanowienie K. B. wniosła o jego uchylenie w całości oraz nieobciążanie jej kosztami postępowania. Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, że organ rozstrzygający o kosztach związanych z rozgraniczeniem nieruchomości w pierwszej kolejności winien zastosować się do uchwały NSA z 11 grudnia 2006 r., sygn. I OPS 5/06. Wynika z niej, że organ orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może obciążać kosztami rozgraniczenia strony będące właścicielami sąsiednich nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Nadto podkreśliło, że w postępowaniu ma zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w jej interesie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W związku z powyższym w przypadku kosztów rozgraniczenia, obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kc. Reasumując Kolegium w ślad za ww. uchwałą NSA, stwierdziło, że ustalenia stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami leży w interesie ich właścicieli (współwłaścicieli), a w związku z tym każdy z nich powinien partycypować w kosztach rozgraniczenia. K. B. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (zwany dalej WSA) skargę na postanowienie SKO z [...] kwietnia 2014 r., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz nieobciążanie jej kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: I. Przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.; 1) art. 7, 77 § 1, 11 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienie sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy postępowanie rozgraniczeniowe było zasadnie wszczęte, czy granice nieruchomości między uczestnikami postępowania były sporne, czy las młodnik faktycznie został posadzony przez skarżącą, w nieprawidłowych granicach, 2) art. 7, 76 § 1, 13, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu wiarygodności twierdzeniom skarżącej o braku istnienia sporu co do granic działki, a także odmówieniu wiarygodności dokumentacji postępowania, z której wynikało, że skarżąca nie kwestionowała granicy działek, co w konsekwencji doprowadziło do uznania okoliczności braku istnienia sporu co do tych granic, 3) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. - obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., w tym w szczególności braku zbadania zasadności wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, dotychczas obowiązujących granic działek w oparciu o dokumenty geodezyjne i sposobu użytkowania tych działek, w tym sposobu obsadzania skarżącej lasem, który rzekomo zajmował cześć działki E. S., 4) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie czy faktycznie istniał spór pomiędzy stronami co do granic działki, a jedynie oderwane od sedna sprawy jednostronne przyznanie, iż rozrastający się las, który rzekomo zajmuje część sąsiedniej działki przesądza o istnieniu sporu co do granic między działkami, 5) art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione w interesie skarżącej, podczas gdy wskutek rozgraniczenia powierzchnia działki sąsiedniej do działki skarżącej powiększyła się o około kilka arów kosztem jej działki, a nie dała ona podstaw do zainicjowania postępowania, 6) art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że zachodzą podstawy do obciążenia skarżącej kosztami rozgraniczenia nieruchomości, podczas gdy między uczestnikami postępowania nie istniał spór co do granic działki, a skarżąca nie miała zastrzeżeń do tych granic, oraz nie wiedziała o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, 7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wynikające ze złamania zasad postępowania odwoławczego polegającego na obowiązku rozpatrzenia sprawy od nowa w jej całokształcie, tj. z uwzględnieniem wszystkich elementów stosowanych w sprawie norm prawa materialnego, przy kompletnym braku odniesienia się do zarzutów skarżącej wymienionych w odwołaniu. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.; art. 152 Kc poprzez przyjęcie, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, podczas gdy z przepisu tego nie wynika obowiązek ponoszenia kosztów rozgraniczenia w każdym przypadku po połowie przez właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, w szczególności przez właściciela działki, który nie kwestionuje jej granic. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z 14 lipca 2014 r. referendarz WSA - zwolnił skarżącą od kosztów sądowych i ustanowił dla niej adwokata. Dla skarżącej wyznaczony został adwokat Ł. K. (k. 35). Postanowieniem z 2 października 2014 r. WSA odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. NSA po rozpatrzeniu zażalenia K. B. postanowieniem z 24 listopada 2014 r., sygn. I OZ 1064/14 - uchylił zaskarżone postanowienie WSA i wstrzymał wykonanie postanowienia SKO z [...] kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest wyłącznie postanowienie w przedmiocie ustalenia i rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Podstawę rozstrzygania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego stanowiły przepisy art. 262 § 1 pkt 2 i 264 § 1 k.p.a. Przepisy te ustalają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1 k.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, opublikowanej w ONSAiWSA 2007/2/26, wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może – uwzględniając normę art. 152 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) - obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jaki i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2 - 4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Sąd wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c. Pogląd wyrażony w wyżej wymienionej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stwierdzić należy jednak, że z treści wskazanej wyżej uchwały nie można wywodzić obowiązku obciążania kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli sąsiadujących nieruchomości, a jedynie taką możliwość. Koszty te powinni ponieść właściciele działek podlegających rozgraniczeniu tylko wtedy, kiedy następuje ustalenie dla porządku prawnego prawidłowy przebieg spornej granicy. Sąd stwierdza, że odniesienie się merytoryczne do zarzutów skargi w kontekście naruszenia bądź nienaruszenia wskazanych wyżej reguł - w tym przepisu art. 152 k.c. - SKO jest niemożliwe, a to w związku z niedokładnie ustalonym stanem faktycznym sprawy. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwala na niewadliwe zastosowanie doń przepisów prawa materialnego. Przy wadliwie ustalonych okolicznościach sprawy wiążące wypowiadanie się przez Sąd co do prawidłowości zastosowania przez SKO art. 152 k.c. byłoby przedwczesne. Istotna jest tu okoliczność wysokości ustalonych kosztów postępowania administracyjnego i obciążenia nimi stron. Niespornie organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe pokrył jego koszty w wysokości wynikającej z faktury nr [...] wystawionej przez W. W. z dnia 7.02.2014 r. Wynika to z adnotacji na fakturze z 14.02.2014 r. – zapłacono z sum budżetowych 2 520 zł – czyli całość kosztów opinii geodety. Te koszty, jako pokryte przez organ w interesie stron, a nie wynikające z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie były przedmiotem zaskarżonego postanowienia. SKO, zresztą jak i organ I instancji milczą na temat kwoty 1 000 zł wpłaconej przez Panią E. S. w dniu 27.08.2013 r. tytułem rozgraniczenia czy "opłaty skarbowej – rozgraniczenia" (kwit dopięty do wniosku z 22.07.2013 r.). Brak ustalenia charakteru tej wpłaty przesądza o wadliwości zaskarżonego postanowienia. Należy ustalić czy została ona uiszczona na wezwanie organu, na czyj rachunek, jaki ma charakter, czy nie została zwrócona stronie przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Ma to istotne znaczenie także w tego powodu, że koszty objęte zaskarżonym postanowieniem podlegają – na jego podstawie – ściągnięciu w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych (art. 265 k.p.a.). Niewyjaśnienie opisanych wyżej kwestii przesądza o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77, 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uzupełni postępowanie dowodowe we wskazanym w niniejszym uzasadnieniu kierunku i dopiero wówczas rozstrzygnie po myśli art. 261-265 k.p.a. oraz art. 152 k.c. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.