II SA/Rz 789/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2011 r. sprawy ze skargi T. Z. i A. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 789/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi A. U. i T. Z. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] stwierdzające, że proponowany podział nieruchomości położonej w obrębie G., oznaczonej jako działka nr 19 o pow. 0,57 ha, jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.) oraz art. 93 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., określanej dalej w skrócie jako u.g.n.). Z akt administracyjnych sprawy oraz decyzji wynika, że A. U. i T. Z. wystąpili do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 19 o powierzchni 0,57 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] położonej w G. Wójt Gminy [...] po rozpoznaniu w/w wniosku postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] stwierdził, że proponowany podział nieruchomości, przedstawiony na mapie z wstępnym projektem podziału opracowanym przez geodetę uprawnionego mgr inż. W. W. pod L ks.rob [...], stanowiącej załącznik graficzny do postanowienia – jest niezgodny z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonego Uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] (ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2008 r. Nr [...], poz. [...] zwanym także dalej m.p.z.p.G.[...]). W uzasadnieniu organ powołując się na art. 93 ust. 1 u.g.n. wyjaśnił, że dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego. Dalej Wójt stwierdził, że zgodnie z obwiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy – część działki nr 19 na długości około 200 m od strony drogi powiatowej (ul. P.) położona jest w terenach oznaczonych symbolem 1MN/U – tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy usługowej, działalności gospodarczej, w tym handlu, natomiast pozostała część tej działki leży w terenach nie posiadających planu miejscowego. Wzdłuż północno-zachodniej granicy, skrajem działki nr 19 oraz w odległości około 150 m od strony ul. P. w poprzek działki – zgodnie z treścią planu zaprojektowana jest droga wewnętrzna o symbolu KDW o szerokości w liniach rozgraniczających minimum 8 m i szerokości jezdni 4,5 m. Organ wskazując na ustalenia planu określone w § 8 ust. 5 pkt 7 lit. f podał, że nieprzekraczalna linia zabudowy dla obiektów kubaturowych wynosi minimum 8 m od granicy dróg wewnętrznych oznaczonych na rysunku planu symbolem KDW. Organ stwierdził, że przedstawiony wstępny projekt podziału działki nr 19, położonej w G. jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż działki nr 19/3 i 19/5 w proponowanych granicach nie spełniają warunków umożliwiających ich zabudowę zgodnie z obowiązującymi przepisami, przedłożona przez T. Z. koncepcja zagospodarowania i podziału nieruchomości nie jest zgodna z założeniami planu miejscowego, nadto działka nr 19/4 (droga o szerokości 4m) również nie odpowiada postanowieniom miejscowego planu albowiem ustala on szerokość drogi KDW min. 8m i szerokość jezdni 4,5 m. Jedynie proponowane do wydzielania działki nr 19/1 i 19/2 ewentualnie mogłyby być zagospodarowanie zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w miejscowym planie, tj. zabudowane budynkami mieszkalnymi. Zażalenie na to postanowienie złożyli A. U. i T. Z. Wskazali, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera postanowienia w przedmiocie wyznaczenia na działce nr 19 wewnętrznej drogi dojazdowej KDW. Choć droga ta nie jest drogą publiczną, która byłaby konieczna do dojazdu do nieruchomości, nie mających dostępu do takiej drogi. W ocenie składających zażalenie kwestionowane postanowienie planu powoduje, że działka nr 19 jest w planie ujęta jako budowlana, a postanowienia odnoszące się do drogi KDW, która nie jest nikomu do niczego potrzebna powodują, że tak naprawdę możliwości jej zagospodarowania zgodnie z planem są ograniczone do minimum. Jest to ograniczenie wpływające na sposób korzystania z przedmiotowej działki, które nie jest uzasadnione żadnym celem publicznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., opisanym na wstępie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przychyliło się do oceny organu I instancji, że proponowany przez strony podział nieruchomości nie jest zgodny z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania i jako taki jest niedopuszczalny, a co za tym idzie brak było możliwości pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości w proponowanym kształcie. Na marginesie organ zaznaczył, że postanowienie podejmowane z trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. jest częścią (etapem) postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Przy wydawaniu postanowienia opiniującego zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego organ opiniujący bada czy proponowany przez wnioskodawców podział nie narusza postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. Przedwczesne jest zatem twierdzenie organu I instancji, że działki nr 19/3 i 19/5 nie spełniają warunków umożliwiających ich zabudowę, i że przedłożona przez T. Z. "koncepcja zagospodarowania" i podziału nieruchomości nie jest zgodna z założeniami planu miejscowego. Zauważyć bowiem należy, że w przedmiotowym postępowaniu organ nie bada zgodności "koncepcji zagospodarowania", a jedynie zgodność planowego podziału nieruchomości z postanowieniami planu. Organ naprowadził, że co do zasady strony mogą się ubiegać o dokonanie podziału przedmiotowego gruntu. Projekt tego podziału musi jednak być zmodyfikowany w stosunku do projektu przedłożonego organom w tym postępowaniu, do wiążących ustaleń planistycznych. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu Kolegium wyjaśniło, że organy w niniejszym postępowaniu nie mają możliwości zmiany postanowień tego planu, czy też jego dowolnej (rozszerzającej) interpretacji. W przypadku ustalenia, że proponowany podział nie jest zgodny z ustaleniami planu, organ obowiązany jest wydać postanowienie stwierdzające, że podział taki jest niezgodny z planem. Innymi słowy organ w przedmiotowym postępowaniu nie ma możliwości oceny zasadności czy celowości postanowień planu, a jedynym celem takiego postępowania jest ocena proponowanego podziału nieruchomości pod względem zgodności z postanowieniami obowiązującego planu. Kolegium zauważyło, że część działki, która ma być podzielona (omyłkowo wskazało, że to działka 19/1) – tj. 19/5 znajduje się częściowo poza zasięgiem obowiązywania m.p.z.p.G.[...], co organ winien uwzględnić przy ocenie zgodności proponowanego podziału z przepisami prawa. Jednak brak ten wobec niezgodności podziału z ustaleniami planu, nie ma wpływu na legalność kwestionowanego aktu. W skardze na to postanowienie A. U. i T. Z. wnieśli o jego uchylenie wskazując, że utrzymanie rozstrzygnięcia organu I instancji w mocy powoduje, że zostało złamane ich prawo do swobodnego korzystania z posiadanego majątku bez konieczności realizacji innego wyższego celu, czy dobra wspólnego. W uzasadnieniu skarżący w skazali, że przedmiotowa nieruchomość nie jest w całości objęta przepisami planu, a tylko 0,47 ha podlega jego regulacjom. Projekt przewidywał podział terenu na pięć działek, z których jedna stanowiłaby prywatną drogę dojazdową do pozostałych. Droga ta została zaprojektowana zgodnie z obowiązującymi przepisami i ma 4 metry szerokości. Pozostałe zaś działki spełniają założenia planu i ich powierzchnia przekracza 800 m². Skarżący powtórzyli jak wcześniej, że droga zaprojektowana na terenie działki nr 19 (jako wewnętrzna) nie realizuje żadnego celu publicznego i nie jest w takim kształcie nikomu potrzebna. W ocenie skarżących zaproponowana przez nich koncepcja podziału jest zgodna z przepisami prawa miejscowego i realizuje cele planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach w ocenie Sądu skarga jest zasadna – choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. W sprawie istotne jest, że przedstawiony do zaopiniowania projekt podziału dotyczył nieruchomości, która w części objęta jest m.p.z.p.G.[...], w części zaś nie jest objęta planem. Wniosek o podział nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 19 położonej w G. złożyli w dniu 18 kwietnia 2011 r. A. U. i T. Z. Do wniosku załączono wypis z rejestru gruntów z dnia 14 maja 2010 r. Z aktualnego na powyższą datę w/w wypisu z rejestru gruntów wynika, że współwłaścicielami tej nieruchomości są wnioskodawcy. Organ I instancji pismem z dnia 4 maja 2011 r. wezwał wnioskodawców do podpisania wniosku oraz do przedłożenia dokumentu stwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości mającej być przedmiotem podziału. Na powyższe wezwanie został okazany wypis z aktu notarialnego z dnia 31.03.2010 r. Rep. A Nr [...]. sporządzonego przez W. N. notariusza z K. – umowę przeniesienia prawa własności nieruchomości – m.in. działki nr 19 położonej w G. Z aktu tego wynika, że skarżący w wykonaniu warunkowej umowy sprzedaży nabyli prawo własności m.in. tej działki na zasadach wspólności ustawowej. Zgodnie z art. 97 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania: 1. Podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. _@POCZ@__@KON@_1a. Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć następujące dokumenty: _@POCZ@__@KON@_1) stwierdzające tytuł prawny do nieruchomości w szczególności oświadczenie, o którym mowa w art. 116 ust. 2 pkt 4; 2) wypis z katastru nieruchomości i kopię mapy katastralnej obejmującej nieruchomość podlegającą podziałowi; _@POCZ@__@KON@_ 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku, o którym mowa w art. 94 ust. 1 pkt 2; 3a) pozwolenie, o którym mowa w art. 96 ust. 1a, w przypadku nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków; 4) wstępny projekt podziału, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95; _@POCZ@__@KON@_5) protokół z przyjęcia granic nieruchomości; 6) wykaz zmian gruntowych; _@POCZ@__@KON@_7) wykaz synchronizacyjny, jeżeli oznaczenie działek gruntu w katastrze nieruchomości jest inne niż w księdze wieczystej; _@POCZ@__@KON@_8) mapę z projektem podziału. 1b. Jeżeli jest wymagane wyrażenie opinii, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5, lub uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 96 ust. 1a, dokumenty wymienione w ust. 1a pkt 5-8 dołącza się do wniosku o podział nieruchomości po uzyskaniu pozytywnej opinii lub pozwolenia. Dokumenty te podlegają przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. _@POCZ@__@KON@_2. Jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego, podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio. Nie dotyczy to podziału, o którym orzeka sąd. Według art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 ust. 2. Zgodność planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Stosownie do ust. 4 tego przepisu, zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełniania warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu – podziału nieruchomości można dokonać jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na gruncie niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności wynikających z wyżej przytoczonych przepisów, co w ocenie Sądu mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji poprzestał bowiem na ocenie przedstawionego przez wnioskodawców projektu podziału jedynie w aspekcie jego zgodności z postanowieniami m.p.z.p.G.[...] mimo, że działka nr 19 w części leży na terenie, który nie jest objęty powyższym planem. SKO wprawdzie zauważyło ten brak, lecz zamiast rozstrzygnąć sprawę także w tym aspekcie konkludowało, że "wobec niezgodności podziału z ustaleniami planu brak ten nie ma wpływu na legalność kwestionowanego aktu". W ocenie Sądu takie uchybienia naruszają przepisy art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wydana w sprawie decyzja ma bowiem rozstrzygać sprawę co do jej istoty – w zasadzie – w całości, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Dla skarżących może pozostać niezrozumiałe (jak wynika ze skargi tak jest w istocie), dlaczego w sytuacji gdy proponowana do podziału działka częściowo leży na terenie nieobjętym m.p.z.p.G.[...] organy obydwu instancji zaniechały w ogóle dokonania oceny tego podziału pod względem jego zgodności z przepisami odrębnymi. Takie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oraz zupełny brak rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu postanowienia I instancji narusza zdaniem Sądu także jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 8 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W świetle wyżej wskazanych podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżanych decyzji lub postanowień przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a. stwierdzenie powyższych uchybień mogłoby okazać się niewystarczające. Jednakże nie były to jedyne stwierdzone przez Sąd niezgodności z prawem. Istotną bowiem okolicznością, która powinna była zostać wyjaśniona na początku postępowania, a w ocenie Sądu wyjaśniona nie została w sposób odpowiadający wymogom art. 7 k.p.a. jest kwestia czy wniosek został złożony przez osoby mające w tym interes prawny. Podkreślić jeszcze raz wypada, że Sąd orzeka w oparciu o akta sprawy a z przedstawionych przez organy akt nie wynika w sposób jednoznaczny czy wniosek rzeczywiście pochodzi od podmiotów uprawnionych w myśl art. 97 ust. 1 w związku z ust. 2 u.g.n. Absolutnie Sąd nie wyklucza takiej możliwości, ale wymaga ona wyjaśnienia – na tym etapie postępowania z uwagi na nadanie biegu wnioskowi – już z urzędu w oparciu o przepis art. 77 § 1 k.p.a. Umknęło bowiem uwadze organów, że data złożenia wniosku jest stosunkowo odległa od daty nabycia przez wnioskodawców prawa własności m.in. działki nr 19. Przedstawiony na wezwanie akt notarialny sprzed niemal roku w ocenie Sądu jest jedynie w tej sytuacji dowodem nabycia tego prawa a nie dowodem własności na dzień złożenia wniosku. Kwestia ta nie może być inaczej interpretowana zwłaszcza w aspekcie daty dołączonego do wniosku wypisu z rejestru gruntów aktualnego na dzień 14 maja 2010 r. W takiej sytuacji organ winien dysponować przynajmniej aktualnym wypisem z rejestru gruntów, a najlepiej aktualnym odpisem z księgi wieczystej. Zgodnie bowiem z przepisami art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 124 poz. 1361 z późn. zm.) to właśnie księgi wieczyste są prowadzone w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości a istniejące w nich wpisy korzystają z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Brak wyjaśnienia tej okoliczności mógł mieć niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, bo od tego zależy w ogóle legitymacja stron w sprawie o podział. Jeśli wniosek składa podmiot nie mający interesu prawnego, to nie ma potrzeby prowadzenia postępowania wpadkowego, którego wynik był przedmiotem kontroli Sądu. Zauważyć jednak należy, że zasadnie SKO wskazało, iż zarzuty do m.p.z.p.G.[...] wykraczają poza ramy niniejszego postępowania. Jeśli bowiem skarżący są właścicielami działki ewidencyjnej nr 19 to bez znaczenia pozostaje kwestia, że nie byli nimi w czasie uchwalania i uchwalenia planu. W razie naruszenia przez plan ich interesu prawnego (na co może argumentacja zawarta także w skardze) mogą zaskarżyć uchwałę w przedmiocie m.p.z.p.G.[...] w zakresie w jakim ich zdaniem narusza ona prawo w oparciu o przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. (t.j. Dz.U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Mając jednak na uwadze wcześniej omówione okoliczności Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organy w pierwszej kolejności wyjaśnią kwestię legitymacji osób składających wniosek a następnie dokonają oceny dopuszczalności przedłożonego im projektu podziału, co do części działki objętej m.p.z.p.G.[...] w aspekcie zgodności z planem a co do pozostałej części w aspekcie określonym w przepisach art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 2 u.g.n.