II SA/Rz 789/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi L. E. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia -skargę oddala- II SA/Rz 789/14 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi L. E. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] (dalej: "WINGiK") z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia dotyczącego nieruchomości. W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia powołano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "Kpa"). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; Pismem z dnia 25 listopada 2013 r. L. E. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie zaświadczenia na podstawie danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...], o działkach stanowiących jej własność bądź będących w jej posiadaniu w latach 1970 – 1995, za które opłacała należny podatek. W kolejnych pismach sprecyzowała, że wnioskowane zaświadczenie winno potwierdzać stan historyczny wskazanych nieruchomości, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie ujawnienia jej prawa własności tj. po przekazaniu przez Państwowe Biuro Notarialne [...] odpisu aktu notarialnego sporządzonego 6 czerwca 1961 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na odstawie art. 219 w związku z art. 217 i art. 218 Kpa, odmówił wydania zaświadczenia dotyczącego nieruchomości, według stanu i oznaczenia ujawnionego w dawnym austriackim katastrze gruntowym, obowiązującym do czasu założenia ewidencji gruntów na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu podano, że żądania L. E. dotyczące uzyskania zaświadczenia przedstawiającego opis ww. działek w zarysie historycznym sprowadzają się do wykonania wykazu synchronizacyjnego, co jest czynnością materialno – techniczną zaliczaną do prac geodezyjnych, wykonywanych przez jednostki wykonawstwa geodezyjnego na zlecenie i koszt zainteresowanych. Zdaniem Prezydenta, żądanie wnioskodawczyni dotyczy czynności usługowej, której nie wykonuje organ administracji i wykraczającej poza ramy zaświadczenia, gdyż nie mieści się w zakresie danych udostępnianych z ewidencji gruntów i budynków. W zażaleniu na powyższe postanowienie L. E. zakwestionowała stanowisko organu I instancji wskazując, że Prezydent winien żądane zaświadczenie wydać, bowiem dysponuje niezbędnym zakresem informacji. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. WINGiK utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że zaświadczenie w rozumieniu przepisów Kpa musi opierać się na danych wynikających z posiadanych przez organ rejestrów ewidencji czy innej dokumentacji, natomiast temu celowi nie mogą służyć zaoferowane przez stronę dowody. Zaświadczenie jest pochodną faktów, odpowiadających aktualnemu stanowi prawnemu lub faktycznemu. Przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jakiego domaga się L. E. miałoby charakter synchronizacji gruntów tj. opracowania dokumentacji geodezyjnej przedstawiającej poszczególne etapy związane z przejściem z systemu parcelowego na system działkowy, z uwzględnieniem prac geodezyjnych. Kwestia ta nie może być rozstrzygana w drodze wydania zaświadczenia, gdyż w celu dokonania tego typu ustaleń należy przeprowadzić tzw. synchronizację, czyli porównanie stanu katastralnego parcel z ich stanem ewidencyjnym uwidocznionym w aktualnie obowiązującym operacie gruntów i budynków miasta [...]. Jest to czynność techniczno – geodezyjna, której wykonanie na zlecenie zainteresowanych stron należy do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje wykonanie tego typu prac. Z uwagi na fakt, że odwołująca wyraźnie wskazała we wniosku, że żąda udzielenia informacji w trybie art. 217 – 218 Kpa, udostępnienie żądanych informacji w trybie tym nie jest możliwe, bowiem wykracza poza "zaświadczenie", czyli informację o stanie ewidencyjnym. Tym samym organ odwoławczy uznał za zasadne rozstrzygnięcie organu I instancji, co przesądziło o nieuwzględnieniu wniesionego zażalenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na to postanowienie, L. E. wniosła o jego uchylenie, uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wydanym rozstrzygnięciom zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782) poprzez jego niezastosowanie, art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie i odmowę wydania żądanego zaświadczenia oraz naruszenie szeregu przepisów Kpa, poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, na podstawie którego odmówiono wydania żądanego zaświadczenia. Wskazała, że wniosek o wydanie przedmiotowego zaświadczenia złożyła w związku ze zmianami przebiegu granic, powierzchni i numeracji jej nieruchomości, dokonanych na przestrzeni kilkudziesięciu lat przez organy geodezji i kartografii. W licznych pismach wskazywała na nieścisłości pomiędzy obecnie obowiązującą ewidencją gruntów i budynków, a przedstawianym przez nią aktem notarialnym, jednakże organy zaniechały wyjaśnienia przyczyny zaistnienia wskazanych nieprawidłowości. Tym samym, organ rozpatrując wniosek skarżącej winien wydać żądane zaświadczenie przedstawiające stan historyczny wskazanych nieruchomości, a w przypadku zaistnienia wątpliwości w tym zakresie, winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w myśl art. 218 § 2 Kpa, z udziałem skarżącej. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie Ppsa. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 Ppsa. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Wskazać należy, że wniosek skarżącej o wydanie żądanego zaświadczenia podlegał rozpatrzeniu zgodnie z regulacjami zawartymi dziale VII Kpa. Zaświadczenie jest dokumentem urzędowym i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zgodnie z treścią art. 217 § 2 Kpa, wydaje się je na żądanie osoby jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Celem powyższej regulacji jest uniemożliwienie żądania od strony przedstawienia zaświadczenia dla potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, które mogą i powinny być stwierdzone w inny sposób (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Piotr Przybysz, LexisNexis, Warszawa 2013 r.). W myśl art. 218 § 1 Kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Danymi znajdującymi się w posiadaniu organu administracji są informacje zgromadzone przez ten organ przed wystąpieniem danej osoby o wystawienie zaświadczenia. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji lub formułowania przez organ ocen w oparciu o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów. Organ może wprawdzie przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa), jednakże spełnia ono rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia i ogranicza się do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Taki postępowanie wyjaśniające może zatem odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji i rejestrów oraz innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także stwierdzenie, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. W rozpoznawanej sprawie orzekające organy prawidłowo wskazały, że żądanie skarżącej wykracza poza charakter zaświadczenia w rozumieniu przywołanych powyżej unormowań Kpa. Żądanie poświadczenia danych charakteryzujących jej nieruchomości w oparciu o dokumenty z okresu przed założeniem operatu ewidencji gruntów i budynków miasta [...] (tj. sprzed 1972 r.), które nie znajdują się w zasobie użytkowym ewidencji gruntów i budynków, czyni żądanie skarżącej niemożliwym do zrealizowania w trybie przewidzianym dla zaświadczeń. Uznanie, że organ nadzoru geodezyjnego w zakresie objętym wnioskiem winien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające sprowadzałoby się do przyjęcia, że winien on ustalić historyczny przebieg granic nieruchomości, ich powierzchnię i właściciela, a zatem w istocie rozstrzygnąć sprawę w zakresie ewentualnej zmiany danych ewidencyjnych. Słusznie wskazano, że opracowanie takie stanowi tzw. synchronizację, w której osoba uprawniona dokonuje na zlecenie zainteresowanych porównania stanu katastralnego parcel z ich stanem uwidocznionym aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków. Tym samym argumenty skarżącej związane z nieprzeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego oraz niezapewnieniem jej udziału w takim postępowaniu uznać należało za niezasadne. Należy jednak zwrócić uwagę, mając także na względzie stanowisko skarżącej wyrażone w toku rozprawy przed Sądem, że jej rzeczywista intencją było zastąpienie danych obecnie figurujących w ewidencji poprzednio istniejącymi czyli wprowadzenie stosownych zmian w zakresie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Taki "zabieg" w rozumieniu przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne polegający na wprowadzaniu nowych danych nazywa się aktualizacją. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2b tej ustawy aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno – technicznej na podstawie przepisów prawa i wyszczególnionych dokumentów lub w drodze decyzji administracyjnej. Nie można zatem uznać, przewidzianej przepisami procedury aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków za czynności wyjaśniające w rozumieniu art. 218 Kpa, jak tego domaga się skarżąca, bowiem aktualizacja taka rozstrzyga o istocie sprawy. W rozpoznawanej sprawie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 Kpa w celu wydania żądanego zaświadczenia prowadziłoby do niedozwolonego wyłączenia wskazanej procedury aktualizacji operatu. Nie jest dopuszczalne żądanie wydania zaświadczenia, którego treść miałaby dotyczyć kwestii rozstrzyganych decyzją administracyjną i które miałoby niejako zastąpić decyzję (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r. sygn. II OSK 36/05 dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Chybiony jest również zarzut naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Wskazać należy, że ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne zawiera kompleksową procedurę uzyskiwania informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków, a zatem pozyskiwanie tych danych nie odbywa się na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na taki zresztą tryb nie wskazywała skarżąca, domagając się wyraźnie wydania zaświadczenia. Reasumując, Sąd nie stwierdził, aby w prowadzonym postępowaniu naruszone zostały przepisy postępowania. Stan faktyczny ustalono zgodnie z wymogami Kpa i w pełni mógł stanowić podstawę orzekania, a w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśniono przesłanki, którymi kierował się organ przy rozstrzyganiu sprawy. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza, co skutkowało oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 Ppsa.