II SA/Rz 79/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Partyka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu I.S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej I.S. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem sprzeciwu I.S. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 17 grudnia 2020 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką M.W., ur. 1948 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], organ I instancji odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia wskazując, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (teks jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.; dalej: "u.ś.r."). Wójt wyjaśnił, że z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 10 marca 2015 r., wydanego przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności wynika, że momentu powstania niepełnosprawności M.W. nie da się ustalić. Z związku z powyższym nie było możliwe ustalenie, czy niepełnosprawność powstała w okresie, o którym mowa w ww. przepisie, uprawniającym do przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], SKO uchyliło wskazaną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że organ I instancji niesłusznie wydał decyzję na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, został uznany za niegodny z Konstytucją RP. Nieprawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1b u.ś.r. doprowadziła do wydania decyzji odmownej, co miało charakter przedwczesny. Kolegium zaznaczyło, że Wójt nie rozważył całości okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia, a decyzję oparł na przesłance negatywnej (art. 17 ust. 1b u.ś.r.), która nie mogła stanowić podstawy odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ podkreślił, że zbadaniu winny ulec także pozostałe przesłanki określone w art. 17, w tym te z ust. 5 u.ś.r., a co zostało zaniechane przez organ I instancji. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wyrokiem z dnia 21 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 738/21 Sąd oddalił sprzeciw, wskazując na słuszność stanowiska Kolegium odnośnie niedopuszczalności oparcia decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność wskazanym wyżej wyrokiem stwierdził Trybunał Konstytucyjny. Ponadto w ocenie Sądu, SKO wykazało należycie, że wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie ma charakter przedwczesny, ponieważ nie przeprowadzono w sposób należyty postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia czy spełnione zostały ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W wyniku powyższego Wójt ponownie rozpoznał sprawę i decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 3 pkt 11 i 21, art. 17, art. 20 ust. 1-3, art. 23 ust. 1-4, art. 24 u.ś.r. oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: "K.p.a.") po raz kolejny odmówił przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Wójt wskazał, że skarżąca jest córką M.W. i zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem matki. Na podstawie złożonych oświadczeń organ I instancji ustalił, że skarżąca nie jest zatrudniona oraz nie wykonuje innej pracy zarobkowej ze względu na to, że sprawuje opiekę nad matką. Natomiast fakt sprawowania opieki został potwierdzony w wywiadzie środowiskowym z dnia 5 stycznia 2021 r. Wójt wskazał, że skarżąca pomaga matce w czynnościach dnia codziennego, takich jak przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, sprzątanie, higiena osobista, a także umawianie na wizyty lekarskie, wożenie do lekarza i na rehabilitację, dawkowanie i podawanie leków. Organ zaznaczył, że zgodnie ze złożonym przez skarżącą oświadczeniem, nie jest ona rolnikiem lub małżonkiem albo domownikiem rolnika. Ustalił również, że skarżąca jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego, z którego zobowiązała się rezygnować pod warunkiem przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Natomiast nie przysługuje jej prawo do innych wskazanych w u.ś.r. świadczeń, które kolidują z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego. Oceniając spełnienie przesłanek odnoszących się do osoby wymagającej opieki, organ podał, że matka skarżącej jest wdową, a więc nie pozostaje w związku małżeńskim i w tym wypadku nie zachodzi negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia. M.W. nie została też umieszczona w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka albo w innej wskazanej w ustawie placówce, w której pobyt stanowiłby przeszkodę w przyznaniu świadczenia. Organ ustalił również, że na wyżej wymienioną inna osoba nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury, ani też inna osoba nie jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką. Po dokonaniu powyższych ustaleń, organ I instancji stwierdził, że przyznane skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w tytułu opieki nad matką nie wyklucza przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem skarżąca ma możliwość wybrania świadczenia korzystniejszego, jednakże organ ponownie uznał, że przeszkodę dla przyznania wnioskowanego świadczenia stanowi niemożność ustalenia daty powstania niepełnosprawności M.W. Wójt wyjaśnił, że pomimo wskazanej w decyzji Kolegium wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., zobowiązany jest do wydania decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego, co w okolicznościach sprawy musiało skutkować uznaniem, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w ww. przepisie. Organ I instancji wskazał, że w realiach opisywanej sprawy nie znajduje zastosowania wspomniany wyrok Trybunału, ponieważ zalecona tam korekta stanu prawnego nie zmienia sytuacji prawnej wnioskodawcy, a zaniechanie ustawodawcy w zakresie stanowienia prawa również nie może stanowić podstawy do wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zw. z art. 190 ust. 1 i 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w stanie prawnym obowiązującym od daty wejścia w życie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia, a także art. 17 u.ś.r. w zw. z art. 6, art. 8 § 1 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji odmownej pomimo spełnienia przez skarżącą wszystkich przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, SKO opisaną na wstępie decyzją z dnia 1 grudnia 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzasadniając powyższe organ odwoławczy powtórzył argumentację wskazaną w uprzednio wydanej decyzji z dnia 11 marca 2021 r. odnośnie nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. w związku z wejściem w życie przywołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Kolegium ponownie stwierdziło, że organ I instancji nie rozważył całości okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia, a decyzję oparł na przesłance negatywnej, która nie mogła stanowić podstawy odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad chorym członkiem rodziny. W ocenie SKO decyzja Wójta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co musiało skutkować jej uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Kolegium zobowiązało organ I instancji do uwzględnienia przedstawionej oceny prawnej, w szczególności zweryfikowania w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z art. 17 u.ś.r., a następnie w przypadku dokonania w tym zakresie pozytywnej oceny, do wydania decyzji przyznającej wnioskowane świadczenie. Z wydaną przez organ odwoławczy decyzją nie zgodziła się skarżąca, reprezentowana w sprawie przez fachowego pełnomocnika, ponownie wnosząc sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu. W ocenie skarżącej zebrany materiał dowodowy pozwalał na wydanie merytorycznej decyzji przez organ odwoławczy, bowiem wszystkie okoliczności w sprawie zostały już ustalone. Jak podniosła, skoro SKO uznało, że negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie zachodzi to powinno wydać decyzję merytoryczną. Wobec powyższego wniosła o uchylenie decyzji Kolegium, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zaskarżona do WSA decyzja SKO została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Dlatego zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.), od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e P.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 P.p.s.a). Jednocześnie, od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy o czym stanowi art. 151 a § 3 P.p.s.a. Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wówczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest przekonujące wykazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w sposób istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie. Z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego", jak się wskazuje w literaturze przedmiotu i orzecznictwie (wykładnia zorientowana na cel w/w przepisu) wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2653/14, wszystkie cytowane orzeczenia dostępne w CBOIS – Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji Sądowej). Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni lub zastosowania. Wynika to z faktu, iż decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego. Formułowanie przez organ odwoławczy wytycznych w zakresie przepisów prawa materialnego, które zostały błędnie zinterpretowane uznać należy za przedwczesne wobec nieustalonego w sposób pełny stanu faktycznego sprawy, która na mocy decyzji kasacyjnej ma wrócić do organu pierwszej instancji (patrz, szerz. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt- Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020 r., art. 138.). W konsekwencji, sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2606/20). Reasumując, obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. o postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 §1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. Analiza zawartości przedstawionych do kontroli akt postępowania i samej zaskarżonej sprzeciwem decyzji prowadzi do wniosku, że SKO nie wykazało podstaw do orzeczenia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 136 k.p.a. Nadmienić należy, że decyzja kasatoryjna została w sprawie wydana po raz drugi, bo wcześniej, decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] Kolegium uchyliło decyzję Wójta z dnia 15 stycznia 2021 r., również wytykając naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. wobec skutków zakresowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13. Sprawa administracyjna została zainicjowana wnioskiem strony uprawnionej do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Składająca sprzeciw zaznaczyła, że zrezygnuje z ww zasiłku jeżeli zostanie jej przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, co zostało ocenione w świetle art. 27 ust. 5 u.ś.r. Jak ustalił organ I instancji wnioskodawczyni jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, nie jest zatrudniona i nie wykonuje ona pracy zarobkowej ze względu na rzeczywiste sprawowanie opieki nad matką. Strona nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty ani innych niż specjalny zasiłek opiekuńczy świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Składająca sprzeciw nie jest rolnikiem albo małżonkiem albo domownikiem rolnika. Z akt wynika też, że osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim. Jedyną podstawą prawną odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji była inna, niż zaprezentowana we wcześniejszej decyzji kasacyjnej SKO, wykładnia art. 17 ust. 1b u.ś.r., w świetle skutków ww wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. – wadliwa również w świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym tut. Sądu. Analiza uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji SKO prowadzi do wniosku, że podstawą ponownego uchylenia decyzji organu I instancji była wadliwa wykładnia przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jako podstawę uchylenia decyzji Wójta Kolegium podało jej "wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego". Organ odwoławczy nie wskazał jednak ani które przepisy postępowania administracyjnego zostały naruszone, ani nie wykazał, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, w niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy zakresie byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 k.p.a.) ani w ogóle, że przeprowadzenie jakichkolwiek dodatkowych dowodów w sprawie będzie potrzebne. W świetle przedstawionych wcześniej podstaw zastosowania orzeczenia opartego na przepisie art. 138 § 2 k.p.a., zgromadzonych w aktach sprawy materiałów, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem tego przepisu, co obligowało Sąd do jej uchylenia w oparciu o art. 151a § 1 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów zastępstwa procesowego, tj. wynagrodzenia pełnomocnika radcy prawnego w wysokości wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U,. z 2018 r., poz. 265).