II SA/Rz 792/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2008r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. P. na odmowę udzielenia informacji i wyjaśnień przez Prezydenta Miasta w przedmiocie ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę - postanawia – I. odrzucić skargę, II. zwrócić R. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu. Decyzją z dnia [...] września 2006r., znak: [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę spółce z ograniczoną odpowiedzialnością A na inwestycję pod nazwą "budynek użyteczności publicznej "[...]" z instalacjami wewnętrznymi: wod-kan, elektryczne, gazowa, tryskaczowa, wentylacji, klimatyzacji, oddymiania, c.o., wraz z infrastrukturą techniczną: sieci i przyłącza wodociągowe, kanalizacji i ciepłownicze, oświetlenie uliczne i przełożenie linii kablowych, przyłącze gazowe, drogi" na oznaczonych w niej działkach, położonych przy ul. K. i O. w R. W dniu 27 kwietnia 2007r. Wojewoda wydał postanowienie, znak: [...], w którym stwierdził niedopuszczalność odwołania R. P. (reprezentowanego przez pełnomocnika – radcę prawnego) od wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2006r. wskazując w uzasadnieniu, iż doręczenie tejże decyzji wnoszącemu odwołanie było niewłaściwe, tj. dokonane z pogwałceniem art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Prezydent Miasta usiłował bowiem doręczyć przedmiotową decyzję samej stronie tj. R. P. w sytuacji, gdy ten miał ustanowionego w sprawie pełnomocnika, a organ dysponował wiedzą w tym zakresie. W takiej sytuacji, zdaniem Wojewody, nie rozpoczął biegu termin do złożenia odwołania przez pełnomocnika. W piśmie datowanym 7 maja 2007r. - skierowanym do Prezydenta Miasta – pełnomocnik R. P. wniosła o anulowanie klauzuli ostateczności, którą została opatrzona decyzja tego organu z dnia [...] września 2006r. udzielająca pozwolenia na budowę, o doręczenie jej tej decyzji oraz o poinformowanie inwestora o anulowaniu klauzuli ostateczności. Prezydent Miasta w piśmie z dnia 11 maja 2007r. skierowanym do spółki A - a przesłanym do wiadomości również pełnomocnikowi skarżącego R. P. oraz Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego - poinformował inwestora, że postanowienie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2007r., dotyczące stwierdzenia niedopuszczalności odwołania R. P. od decyzji z dnia [...] września 2006r., podważa jednocześnie klauzulę ostateczności, w którą decyzją ta została opatrzona. W kolejnym piśmie do Prezydenta Miasta – z dnia 29 czerwca 2007r. – R. P. (działając przez pełnomocnika) zwrócił się o wyraźne poinformowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż pomimo zaopatrzenia w klauzulę ostateczności decyzji z dnia [...] września 2006r. udzielającej pozwolenia na budowę spółce A, decyzja ta nie jest ostateczna i nie upoważnia inwestora do wykonywania w oparciu o nią prac budowlanych. W odpowiedzi (z dnia 27 lipca 2007r.), organ poinformował, że sprawa, której dotyczy wniosek jest rozpatrywana w chwili obecnej przez organ II instancji, w związku z czym przed wydaniem ostatecznych rozstrzygnięć przez organy odwoławcze brak jest podstaw prawnych do udzielania jakichkolwiek informacji i wyjaśnień. W związku z powyższym stanowiskiem Prezydenta Miasta, w piśmie z dnia 7 sierpnia 2007r. R. P. (reprezentowany przez pełnomocnika) - wskazując jako podstawę swojego działania art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a. - wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie udzielenia wyjaśnień w przedmiocie ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2006r. oraz na odmowie poinformowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż decyzja ta nie jest rozstrzygnięciem ostatecznym i nie upoważnia inwestora do wykonywania prac budowlanych w oparciu o nią. Odpowiadając na wskazane wezwanie, w piśmie datowanym 16 sierpnia 2007r., Prezydent Miasta udzielił R. P. informacji, iż nie zachodzą żadne okoliczności prawne zobowiązujące do podejmowania jakichkolwiek działań w sprawie udzielania informacji i wyjaśnień w zakresie żądanym przez stronę. W dniu 17 września 2007r. wpłynęła do Prezydenta Miasta, skierowana do tut. Sądu, skarga R. P. (sporządzona przez pełnomocnika), w której jako przedmiot wskazano odmowę uwzględnienia przez organ żądania, zawartego uprzednio w piśmie z dnia 29 czerwca 2007r. tj. poinformowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o tym, iż decyzja z dnia [...] września 2006r. nie jest ostateczna i nie upoważnia inwestora do wykonywania prac budowlanych na jej podstawie. Ponadto skarga dotyczy odmowy udzielenia skarżącemu przez Prezydenta Miasta wyjaśnień i informacji w przedmiocie ostateczności wspomnianej decyzji. W związku z powyższym, skarżący domaga się zobowiązania przez Sąd Prezydenta Miasta do udzielenia wyjaśnień i informacji we wskazanym wyżej zakresie. Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, gdyż w jego ocenie nie zaistniała po jego stronie bezczynność uzasadniająca nałożenie obowiązku, żądanego przez skarżącego. W uzasadnieniu podał, że bezczynność organu musi być powiązana z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia – zaskarżalnego do sądu administracyjnego, czy innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tymczasem, zdaniem Prezydenta Miasta, żaden przepis prawa nie zobowiązuje go po wydaniu decyzji administracyjnej do udzielania informacji i wyjaśnień w zakresie żądanym przez skarżącego. Jego kompetencje jako organu administracji architektoniczno-budowlanej kończą się na etapie wydania decyzji, w związku z czym nie ma następnie podstaw prawnych do podejmowania czynności, których domaga się skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres podmiotowy i przedmiotowy dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi wyznaczany jest przez pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 P.p.s.a. Według wymienionego przepisu, przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne jest kontrola działalności administracji publicznej. Formy tej działalności określa art. 3 § 2 P.p.s.a. stanowiąc, że kontrola sądowoadministracyjna dotyczy skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W związku z powyższym, kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie czy wniesiona w niej skarga mieści się w podanym wyżej zakresie kognicji sądu administracyjnego. Tylko bowiem w razie pozytywnego rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia, dopuszczalnym będzie uruchomienie procesu oceny legalności przedmiotu tej skargi. Mając na uwadze wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. przejawy działania administracji publicznej stwierdzić należy, iż w sprawie ze skargi R. P., ocena sprowadza się do tego, czy skarga ta dotyczy bezczynności organu (Prezydenta Miasta) w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, iż w przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania takiego aktu. Zatem, warunkiem dopuszczalności takiej skargi jest występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. R. P. domagał się w niniejszej sprawie udzielenia jemu oraz inwestorowi informacji, odnoszącej się do kwestii ostateczności decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Odpowiedź taka została wyżej wymienionemu oraz inwestorowi udzielona w piśmie z dnia 11 maja 2007r. – co potwierdza w skardze pełnomocnik skarżącego. Poza tym kwestia ta - jak sama zresztą przyznaje w skardze i we wcześniejszych pismach kierowanych do Prezydenta Miasta pełnomocnik skarżącego – jest uregulowana w sposób jasny przez ustawę. Przepis art. 16 k.p.a. stanowi bowiem, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Brzmienie powyższego jest jednoznaczne i nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż decyzja wydana przez organ drugiej instancji staje się ostateczna z chwilą jej wydania. Natomiast decyzja wydana w pierwszej instancji uzyskuje cechę ostateczności w sytuacji, gdy strona nie wniosła odwołania w ustawowym terminie. To zaś, czy na decyzji widnieje pieczątka wskazująca fakt oraz datę jej ostateczności, ma już znaczenie wtórne. Stanowi bowiem jedynie czynność techniczną, która nie może zmienić rzeczywistej sytuacji prawnej wynikającej wprost ze wspomnianego art. 16 k.p.a. a więc tego czy dane rozstrzygnięcie jest w istocie ostateczne czy też nie. Ewentualnej informacji organu w tym przedmiocie nie można uznać za wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. "inne niż wymienione w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa". W orzecznictwie wskazuje się, iż chodzi tutaj o akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, inne niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co oznacza, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące konkretnych adresatów. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (tak np. postanowienie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.12.2006r., I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007/2/28). Dany akt lub czynność powinny ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa. Przy uwzględnieniu powyższych uwag, uzasadnionym jest stwierdzenie, iż czynności Prezydenta Miasta - pisma z dnia 11 maja 2007r. adresowanego do spółki A - dotyczącej udzielenia informacji czy decyzja z dnia [...] września 2006r. jest ostateczna czy też nie, nie można zaliczyć do kategorii aktu (czynności) określonego w art. 3 § 2 P.p.s.a., z uwagi na brak jej przełożenia na sferę stosunków prawnych skarżącego. Informacja ta nie mogła bowiem wpłynąć - w sposób prawnie wiążący - na jego sytuację prawną w rozumieniu wywołania określonego skutku prawnego, jaki obowiązujące prawo wiąże z takim aktem lub czynnością. Czynność taka nie jest w ogóle aktem stosowania prawa, bowiem nie wynikają z niej bezpośrednio żadne wiążące konsekwencje prawne, skoro przedmiotowa kwestia (ostateczności bądź nie decyzji) wynika wprost z przepisu prawa (art. 16 k.p.a.). Czynność ta ma jedynie charakter informacyjny i należy uznać, iż została udzielona w oparciu o art. 9 k.p.a. Przepis ten przewiduje zasadę udzielania pomocy prawnej stronom i innym uczestnikom postępowania poprzez zobowiązanie organu administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Funkcją tej zasady jest zapobieżenie, możliwej wskutek nieznajomości prawa, szkodzie. Naruszenie obowiązków organu administracji w tym zakresie (oraz odpowiadającego im uprawnienia strony) może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jako takie naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Jednakże podniesienie takiego zarzutu możliwe jest w momencie wnoszenia środka odwoławczego od rozstrzygnięcia danej sprawy w jednej z form przewidzianych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Biorąc więc pod uwagę przedmiot niniejszej skargi należy stwierdzić, że zakwestionowana w niniejszej sprawie, a zaistniała w ocenie skarżącego bezczynność organu, nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być rozpatrywana przez ten sąd. W tym miejscu należy wskazać, iż niniejszej skargi nie można także rozpoznać jako złożonej w związku z przewidzianym w art. 227 k.p.a. trybem postępowania. Przepis ten daje możliwość wniesienia skargi, której przedmiot może stanowić w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy bądź przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Adresatem tego rodzaju skargi jest określony w art. 229 k.p.a. organ właściwy, inny jednak niż ten, którego działań skarga ta dotyczy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, nawet gdyby przyjąć, iż celem pism kierowanych do Prezydenta Miasta było wszczęcie postępowania we wskazanym trybie, to inny powinien być ich adresat, skoro zarzuty dotyczyły działalności właśnie tego organu. Poza tym orzecznictwo wyjaśniło jednoznacznie, iż w przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i nast. k.p.a., stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania (tak np. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14.09.2005r., IVSAB/Wa 80/05, LEX nr 205439). Równocześnie brak jest też, w ocenie Sądu, możliwości uznania niniejszej skargi jako złożonej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198). Należy bowiem zaznaczyć, że przedmiotowa ustawa ma zastosowanie wtedy tylko, gdy sprawa dotyczy informacji publicznej. Konsekwencją tego stanowiska jest zaś to, że sąd administracyjny może uznać, iż podmiot obowiązany do udostępnienia informacji pozostaje w bezczynności, jeśli nie udostępnia jej wnioskodawcy w terminie zakreślonym powołaną ustawą a przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu ww. ustawy (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.01.2007r., I OSK 50/06 LEX nr 291197). Zdaniem Sądu, w sprawie ze skargi R. P. nie można uznać, iż żądanie udzielenia informacji i wyjaśnień, o których w niej mowa dotyczy informacji publicznej. Na poparcie tego stanowiska można powołać następujące orzeczenia, w których wyrażone poglądy Sąd w niniejszym składzie podziela: - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z roku 2004 (II SAB/Wa 2/2004 LexPolonica nr 365985) – "Informacja na temat stosowania przepisów prawa w indywidualnej sprawie nie jest informacją publiczną. Nie przysługuje również skarga do sądu administracyjnego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej", - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2005-01-28 (II SA/Wa 2265/04, Opubl: Legalis) -"Ustawa o dostępie do informacji publicznej znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy z żądaniem udostępnienia informacji wystąpi osoba niebędąca stroną postępowania, zatem niedysponująca odrębnym trybem dostępu na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej", - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r.(II SA 3301/2002 LexPolonica nr 360657), w którym wyrażono pogląd, iż w sytuacji gdy skarżący domaga się informacji o obowiązującym prawie, nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej na podstawie jej art. 1 ust. 2, dostęp do treści aktów prawnych (z wyjątkiem aktów nieogłoszonych i ich projektów) regulowany jest bowiem odrębną ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2000 r. Nr 62 poz. 718 ze zm.). Z wymienionych wyżej względów, Sąd uznał, iż skarga na bezczynność Prezydenta Miasta, polegającą - w ocenie skarżącego - na nieudzieleniu informacji i wyjaśnień w zakresie przez niego żądanym, która to bezczynność nie mieści się w katalogu zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działalności organów administracyjnych, jest niedopuszczalna i dlatego należało ją odrzucić po myśli art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a.