II SA/Rz 795/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego L. Z. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 795/11 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2010r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2008r., znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwziecia pn. “Budowa oczyszczalni ścieków komunalnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą dla aglomeracji W.". W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Z jej uzasadnienia i akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2008r. znak: [...] Burmistrz ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwziecia pn.: Budowa oczyszczalni ścieków komunalnych wraz z infrastrukturą towarzyszacą dla aglomeracji W.". Pismami z dnia 31 lipca 2009r. i 30 września 2009r. zainteresowani mieszkańcy wsi D. i W. zwrócili sie o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2008r. Postanowieniem z dnia [...] września 2010r. znak: [...] Burmistrz wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2010r. znak: [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2008r., znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwziecia pn. “Budowa oczyszczalni ścieków komunalnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą dla aglomeracji W.". W uzasadnieniu, w którym streścił przebieg dotychczasowego postępowania, organ wskazał, że biorąc pod uwagę odległości nieruchomości należących do osób wnoszących podanie o wznowienie postępowania od planowanego miejsca realizacji przedsięwzięcia uznać należało, że przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać na nieruchomości tych osób. Nie są one bowiem właścicielami, ani użytkownikami wieczystymi działek objętych wnioskiem o wydnaie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie są również właścicielami działek bezposrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Osoby te nie posiadają interesu prawnego do występowania jako strona w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie oczyszczalni ścieków dla aglomeracji W. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. Z., M. I., M. C., L. Z., K. Ł., E. Ł., E. Ł., W. B., J. B., F. D., W. D., A. D., J. D., H. D., B. D. oraz L. C., G. D. i wniesli o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania M. Z., M. I., M. C., L. Z. K. Ł., E. Ł., W. B. i J. B. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2010r. Na skutek skargi złożonej na to postanowienie przez J. B., W. B., M. C., M. I., M. Z., L. Z., K. Ł., E. Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...], działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwaną dalej p.p.s.a. uwzględniło skargę w całości i uchyliło zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2011r., Nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania M. Z., M. I., M. C., L. Z., K. Ł., E. Ł., W. B. i J. B. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2010r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2008r., znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwziecia pn. “Budowa oczyszczalni ścieków komunalnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą dla aglomeracji W.". W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzja Burmistrza z dnia [...] listopada 2010r. została zaskarżona także przez inne strony postępowania, tj. F. D., W. D., A. D., J. D., H. D., B. D. oraz L. C. Po jego rozpoznaniu decyzją z dnia [...] marca 2011r., nr [...] w stosunku do F. D., W. D., A. D., J. D., H. D. i B. D. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1), w stosunku zaś do L. C. – umorzono postępowanie odwoławcze (pkt 2). SKO wskazało zatem, że na dzień orzekania wydana przez organ I instancji decyzja z dnia [...] listopada 2010r. została zweryfikowana w trybie odwoławczym i ma charakter ostateczny. To powoduje, że nie jest możliwa ponowna merytoryczna weryfikacja rozstrzygnięcia organu I instancji, bowiem prowadziłaby ona do sytuacji, w której w tej samej sprawie wydane zostałyby dwie decyzje ostateczne. Wydanie kolejnej ostatecznej decyzji powodowałoby, że byłaby ona dotknięta wadą nieważnosci. Podkreślono również, że w sytuacji wniesienia odwołania przez więcej niż jedną stronę postępowania organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę merytorycznie i wydać jedną decyzję ostateczną w stosunku do wszystkich stron. Jednakże w przedmiotowej sprawie jest to niemożliwe, w związku z czym konieczne jest umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania. Dodatkowo organ II instancji pouczył o możliwości – w układzie sytuacyjnym niniejszej sprawy - wniesienia podania o wznowienie postępowania odwoławczego zakończonego decyzją z dnia 7 marca 2011r., z powołaniem się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję wnieśli J. B., W. B., M. C., M. I., M. Z., L. Z., K. Ł., E. Ł. i wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie porzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędną wykladnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu wskazali, że rozstrzygnięcie Kolegium jest chybione i pozbawione jakiejkolwiek podstawy prawnej oraz godzące w konstytucyjne prawo do rozstrzygnięcia sprawy przez niezawisły sąd. Wskazali, że decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2011r. dotyczyła odwołania F. D., W. D., A. D., J. D., H. D., B. D. oraz L. C. i te osoby były stronami postępowania. Natomiast odwołanie skarżących nie zostało merytorycznie rozstrzygnięte i w związku z tym nie dotyczy go powaga rzeczy osądzonej. Decyzja z dnia [...] marca 2011r. nie była do nich adresowana i nie mogli od niej złożyć środka odwoławczego. Podkreślili również, że powołane w uzasadnieniu Kolegium orzeczenie NSA dotyczy innego stanu faktycznego i w istocie stanowi poparcie uzasadnienia ich skargi. Powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i merytorycznego rozpoznania odwołania wszystkich stron. Skarżący zarzucili również rażące naruszenie art. 35 § 2 k.p.a. W państwie prawa nie może dojść do sytuacji, że odwołanie stron wniesione w terminie i spełniające wymogi formalne nie może byc rozpoznane z powołaniem sie na rzekomą powagę rzeczy osądzonej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Kolegium dodało, że uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2011r. (która ma przymiot ostateczności) i merytoryczne rozpoznanie odwołania wszystkich stron, musi odbyć się w ramach właściwego trybu postępowania. Brak jest podstaw prawnych do uchylenia przez organ odwoławczy z urzędu własnej decyzji z dnia [...] marca 2011r., by możliwe było ponowne wydanie decyzji drugoinstancyjnej względem wszystkich osób, które skutecznie wniosły odwołanie. Dlatego też, w tym zakresie Kolegium zaakcentowało w uzasdanieniu zaskarżonej decyzji, że własciwym trybem winien być tryb wznowienia postępowania, inicjowany w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia 27 września 2011r., sygn. akt II SA/Rz 795/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zuwagi na nieuzupełnienie w zakreśłonym terminie braków formalnych, odrzucił skargę J. B., W. B., M. C., M. I., M. Z., K. Ł. i E. Ł. Do rozpoznaia pozostała skarga L. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Uprawnienia sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem przepisu prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pt 2 P.p.s.a.). Stosownie natomiast do przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z § 2 tego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W takim przypadku sąd uwzględnia skargę, mimo że wydane orzeczenie pogorszy sytuację skarżącego. Wypada też zaznaczyć, że na podstawie art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędna do końcowego jej załatwienia. Przepis ten nakłada więc na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Użyte w tym przepisie określenie "w granicach danej sprawy" wskazuje, że chodzi o sprawę administracyjną w znaczeniu materialnoprawnym (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27.06.2000 r., FSK 12/99, ONSA 2001/1/7). Nadrzędnym bowiem obowiązkiem sądu administracyjnego jest – przez wydanie orzeczenia – stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt (lub czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 11.01.2007 r., sygn. akt I OSK 275/06, Lex 293171). Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję, a także decyzję z dnia [...] marca 2011 r. ([...]) w granicach określonych przepisami powołanych ustaw, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie – także z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści. Z ustaleń dokonanych zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. ([...]) wynika, że po wznowieniu postępowania administracyjnego (postanowieniem z dnia [...].09.2010 r. [...]) Burmistrz decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2008 r. ([...]) ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia p.n. "Budowa oczyszczalni ścieków komunalnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą dla aglomeracji W.". Wniesione od tej decyzji odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało w dniu 7 marca 2011 r. w ten sposób, że decyzją Nr [...] w stosunku do W. D., J. D., F. D., A. D., B. D. i J. D. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1), w stosunku do L. C. umorzyło postępowanie odwoławcze (pkt 2). Natomiast postanowieniem Nr [...], na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło uchybienie przez M. Z., L. Z., L. Z., M. I., M. C., J. i W. B., K. Ł., E. Ł. terminu do wniesienia odwołania. Na skutek zaskarżenia tego postanowienia przez wymienione wyżej osoby, SKO postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. ([...]), na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., uwzględniło skargę w całości i uchyliło własne postanowienie z dnia [...] marca 2011 r. ([...]). Następnie zaś, po rozpoznaniu odwołania tychże osób, wydało decyzję w myśl art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Organ ten bowiem uznał, że "w przedstawionym układzie sytuacyjnym niniejszej sprawy" nie jest możliwe wydanie jednej decyzji ostatecznej w stosunku do wszystkich stron, zatem konieczne jest umorzenie – jako bezprzedmiotowego – postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem wspomnianych wyżej osób. W ocenie Sądu, zakończenie postępowania odwoławczego w stosunku do tych osób (A. Z., L. Z., M. I., M. C., J. i W. B., K. Ł., E. Ł.) decyzją przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., nie jest trafne. Postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.). Przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego wypełniają zasadniczo dwie sytuacje, tj. cofnięcie odwołania i stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nie jest kwestionowane, że żadna z osób wnoszących odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2010 r., będących jednocześnie adresatami decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., nie cofnęła odwołania. Tym samym powołana wyżej przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego nie zaistniała. Nie wystąpiła też sytuacja, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że wnoszący odwołanie L. Z. (jak i M. Z., M. I., M. C., J. i W. B., K. Ł., E. Ł.) nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera w tym zakresie żadnych ustaleń, w szczególności nie wynika z jego treści i również z akt sprawy, iżby takiego przymiotu wspomnieni wyżej byli pozbawieni. Nadto pouczenie zawarte w tym uzasadnieniu informowało o możliwości skorzystania z trybu wznowieniowego, a więc skierowane zostało do stron postępowania. Natomiast, jak wynika z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wyeksponowaną w nim bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego organ orzekający w drugiej instancji wiązał z tym, że "w odniesieniu do decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2010 r. zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego", czyli decyzja z dnia [...] marca 2011 r. Skorzystanie zatem z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie było prawidłowe, a w rezultacie zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. W ocenie Sądu, niezgodnie z prawem również została wydana decyzja z dnia [...] marca 2011 r. ([...]) i jej uchylenie, przy skorzystaniu z możliwości normatywnej przewidzianej w art. 135 P.p.s.a., jest niezbędna dla końcowego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy. Przede wszystkim zauważyć należy wadliwość podstawy prawnej tej decyzji. Wskazując bowiem za podstawę działania przepisy art. 138 § 1 i 2 K.p.a. orzekający w drugiej instancji organ postanowił orzec o utrzymaniu w mocy kwestionowanej w odwołaniu decyzji w stosunku do kilku z odwołujących się (pkt 1) i o umorzeniu postępowania odwoławczego (pkt 2), dochodząc do wniosku, że odwołanie L. C. zostało wniesione przez osobę nie posiadającą statusu strony. Prawidłowo skonstruowana podstawa prawna tej decyzji winna wskazywać przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (pkt 1 decyzji) i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (pkt 2 decyzji). Natomiast przepis art. 138 § 2 K.p.a., który przewiduje wydanie decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie był podstawą rozstrzygnięć powyższej decyzji (ani pkt 1, ani też pkt 2). Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że zaniedbaniem obowiązków proceduralnych organu odwoławczego jest to, że organ ten nie rozpoznał odwołania wniesionego przez G. D. i E. Ł. Prawidłowość wniesienia odwołania przez wymienione osoby, jak i jego dopuszczalność nie została jednocześnie przez ten organ zakwestionowana, stąd też nierozpoznanie odwołań tychże osób sklasyfikowane być musi jako naruszenie normy prawnej art. 127 § 1 K.p.a. i to takie, które koniecznym czyni wzruszenie decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela prezentowany konsekwentnie w orzecznictwie pogląd, iż w razie wniesienia odwołania przez więcej niż jedną stronę, organ odwoławczy może wydać jedną tylko decyzję ostateczną, rozpoznającą sprawę merytorycznie. Jednakże nie został on w sposób prawidłowy uwzględniony przez organ orzekający w drugiej instancji – mimo odwoływania się do tegoż stanowiska – w szczególności w sytuacji, gdy organ ten błędnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez kilku z odwołujących się (co następnie sam skorygował); przedwczesnym było w takiej sytuacji wydanie decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Rozpoznając ponownie odwołanie z dnia 4 grudnia 2010 r. wszystkich osób (17) organ odwoławczy uwzględni powyższe uwagi Sądu Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c, art. 152 i art. 200 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.