II SA/Rz 796/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi M. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO lub Kolegium) z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], wydana w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] - Prezydent Miasta [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na utworzeniu Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych na działce o nr ewid. 703/8, w obr. [...]. Od tej decyzji odwołanie do SKO wnieśli W. W., A. T., W. K. i J. K. oraz M. M. i J. M. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., o nr [...], SKO umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Kolegium wskazało brak podstaw do przyjęcia, że odwołujący się legitymują się interesem prawnym w postępowaniu, a zatem, że posiadają przymiot strony. Nie są oni bowiem właścicielami nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z planowaną inwestycją lub też nieruchomości znajdujących się w przewidywanym obszarze oddziaływania. Jeżeli zaś chodzi o odwołanie wniesione przez W. W., SKO stwierdziło, że nie posiada on tytułu prawnego do działki nr ewid. 707/3. Podniosło, że sam fakt zameldowania, czy też zamieszkiwania w budynku zlokalizowanym na tej nieruchomości nie stanowi źródła interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Kolegium wyjaśniło, że stwierdzenie na etapie postępowania odwoławczego, że odwołanie nie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., powiązane z oceną braku interesu prawnego, skutkować winno wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. B. T. i A. T., M. M. i J. M., J. K. i W. K. skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej zwanego WSA w Rzeszowie) skargi na w/w decyzję SKO. Skarżący B. T. i A. T., J. K. i W. K. nie uiścili wpisu sądowego i nie nadesłali wymaganej ilości odpisów skarg, a J. M. nie uiścił wpisu. W związku z tym WSA postanowieniem z dnia 26 września 2013 r. odrzucił skargę B. T. i A. T., J. K. i W. K. oraz J. M. Postanowienie to jest prawomocne. Natomiast pozostała do rozpoznania skarga M. M., która uiściła wpis sądowy od skargi i nadesłała 3 odpisy skargi zgodnie z wezwaniem Sądu. W skardze do WSA M. M. wniosła o uchylenie w całości decyzji SKO. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że nieruchomość której razem z mężem J. M. są właścicielami nie znajduje się w przewidywanym obszarze oddziaływania planowanej inwestycji – czego bezpośrednim skutkiem było naruszenie art. 28 k.p.a. przez błędne uznanie, że nie posiada interesu prawnego do skutecznego wniesienia odwołania. W uzasadnieniu podniosła, że Kolegium zupełnie pominęło twierdzenia zawarte w odwołaniu, że ulokowanie Punktów Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych w centrum osiedla jest niekorzystne dla jego mieszkańców zarówno ze względów zdrowotnych jak i materialnych oraz ekonomicznych. W chwili obecnej, przed realizacją przedsięwzięcia, sąsiedztwo spółki A. już jest bardzo uciążliwe. Wszelkie niedogodności, w tym hałas trwający niemal przez całą dobę, gryzonie, zanieczyszczenie gleby, wody, ma negatywny wpływ dla zdrowia ludzi i zwierząt, a także środowiska. Podała, że jej nieruchomość znajduje się w zakresie oddziaływania inwestycji. Podniosła, że ani odległość, ani ogrodzenie, nie zmniejszają tego oddziaływania, a tym bardziej nie powoduje braku tego oddziaływania. SKO odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna, co obligowało Sąd do uchylenia decyzji SKO. W pierwszej kolejności wypada podnieść, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe reguły sądowej kontroli administracji publicznej, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Organ odwoławczy nie podjął właściwych w okolicznościach sprawy starań przekonujących do zastosowania art. 28 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., czyli umorzenia postępowania odwoławczego ze względu na brak interesu prawnego osób kwestionujących decyzję Prezydenta Miasta [...]. W pierwszej kolejności wypada zaznaczyć, że przedmiotem sporu pomiędzy stronami niniejszego postępowania sądowego jest ocena instytucji interesu prawnego na gruncie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.; zwana dalej ustawą o środowisku). Zasadniczo, strona skarżąca kwestionuje stanowisko SKO o nieprzysługiwaniu jej statusu strony postępowania w sprawie wszczętej z wniosku A. sp. z o.o. (zwana dalej Spółką lub A.) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Spółka planuje na działce o nr 703/8 obr. [...] wznieść Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych. Należy dodać, że w myśl obowiązującej na chwilę wydawania przez SKO decyzji treści § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm. zwane dalej rozporządzeniem Rady Ministrów), inwestycja ta zaliczana była do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Należy zgodzić się z SKO, że w pierwszej fazie rozpoznania odwołania, podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie czy podmiot wnoszący odwołanie jest stroną postępowania a więc czy posiada on interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. O posiadaniu przymiotu strony rozstrzyga organ badając czy istnieje obiektywna potrzeba ochrony prawnej jednostki żądającej takiej ochrony. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych. Interes prawny to rzeczywiście a nie hipotecznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008 r., s. 79 i 80). W orzecznictwie i w doktrynie podkreśla się zgodnie, że interes o którym mowa w art. 28 K.p.a. powinien odznaczać się bezpośrednim związkiem sytuacji prawnej określonego podmiotu prawa z określoną normą prawa materialnego. Jeżeli w wyniku czynności nakierowanych na weryfikację istnienia interesu prawnego u podmiotu odwołującego się Organ nabierze przekonania, że nie posiada on statusu strony, to z uwagi na wszczęcie postępowania odwoławczego powinien je umorzyć, co następuje w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. uchwałę NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W ramach tego postępowania przeprowadza się ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o środowisku). Ocena oddziaływania na środowisko jest etapem prowadzącym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i pozwala organom odpowiedzialnym za stan środowiska naturalnego uzyskać wiedzę o tym, jakie ewentualne zagrożenia dla tego dobra publicznego mogą wystąpić w związku z wykonaniem planowanego przedsięwzięcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przyjmuje się iż przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia, przy czym pojęcie oddziaływania musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. W pojęciu tym mieści się zatem rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawnie chronione np. środowisko (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., o sygn. II SA/Kr 1932/11). WSA nie będąc związany zarzutami i granicami skargi, obowiązany jest zbadać legalność decyzji organu odwoławczego w wszystkich aspektach tego kryterium, a więc czy w określonych okolicznościach sprawy istniały podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego względem wszystkich podmiotów, które zaskarżyły decyzję Prezydenta Miasta [...]. SKO w toku postępowania wyjaśniającego kierowało się przekonaniem, że zarówno nieruchomości stanowiące własność skarżącej M. M. jak i pozostałych osób, które wniosły odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...], nie graniczą bezpośrednio z terenem nieruchomości objętej wnioskiem. Punkt selektywnego zbierania odpadów jest lokalizowany na terenie bazy magazynowo – transportowej A. Ponieważ nieruchomości skarżącej nie znajdują się w strefie pewnego oddziaływania inwestycji, czyli w jego bezpośrednim sąsiedztwie, należało zbadać czy charakter przyszłych immisji inwestycji wpływać będzie na rzeczywiste korzystanie z własności M. M. oraz pozostałych odwołujących się. Z tego obowiązku SKO się nie wywiązało, ograniczając pole swych ustaleń do stwierdzenia braku bezpośredniej styczności działek odwołujących się osób z działką inwestowaną, a także nie weryfikując założonego z góry stanu, że istniejące zabezpieczenia nieruchomości Spółki w postaci muru i zielni są wystarczającymi barierami dla negatywnego oddziaływania punktu zbierania odpadów. To stanowisko nie jest przekonujące bowiem nie odniesiono się do zawartych w odwołaniach zarzutów podnoszących brak właściwego zabezpieczenia terenu inwestycji. Jest prawdą, że działka objęta wnioskiem bezpośrednio nie graniczy z żadną z nieruchomości osób odwołujących się, jednak nieruchomość której częścią jest działka o nr ewid. 703/8, w obr. [...], niewątpliwie bezpośrednio sąsiaduje z ich własnością. Dlatego mając na uwadze charakter inwestycji, a także istniejącą na tym terenie działalność Spółki, której uciążliwość może ulec tylko zwiększeniu dla otoczenia na skutek budowy Punktu, należało z większą ostrożnością zbadać podnoszony w odwołaniach argument złego stanu ogrodzenia i złego stanu zieleni oddzielającej bazę Spółki od jej sąsiadów. Te kwestie zostały wyraźnie podniesione przez A. T. w odpowiedzi na skierowane do niego wezwanie o wykazanie interesu prawnego. Ponadto, odwołujący się wniósł o przeprowadzenie dowodu z oględzin terenu (literalnie A. T. wniósł o przeprowadzenie wizji lokalnej miejsca planowanej inwestycji), a pomimo tego SKO nie odniosło się do tego wniosku. To zaniechanie trudno jest wytłumaczyć bowiem wniosek o dokonanie oględzin terenu został zgłoszony w odpowiedzi na wezwanie SKO o podanie argumentów za posiadaniem przez odwołujące się osoby przymiotu interesu prawnego. Pomimo zgłoszenia konkretnych zarzutów a także pomimo wniosku dowodowego, SKO nie wypełniło należycie funkcji organu odwoławczego skoro nie ustosunkowało się to twierdzeń i wniosków zawartych w oświadczeniach odwołujących się osób. Dlatego należy stwierdzić, że Kolegium nie tylko naruszyło art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. ale również art. 15, art. 127 § 1 tego kodeksu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Reasumując, ponieważ Organ odwoławczy należycie nie wyjaśnił posiadania przez odwołujących się interesu prawnego, o czym w istocie zadecydowało nieoodniesienie się przez SKO do zawartych w odwołaniach twierdzeń, to należy za przedwczesną uznać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Innymi słowy, nie wykazano za pomocą środków dowodowych, że przedmiotowa inwestycja, kwalifikowana przecież przez prawodawcę do mogących oddziaływać na środowisku, nie będzie mieć żadnego wpływu na uprawnienia wynikające z prawa własności do nieruchomości sąsiadujących w pewnej odległości z terenem inwestowanym. Dlatego ponownie rozpatrując odwołania wniesione od rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta [...], SKO uwzględni dostrzeżone w niniejszym orzeczeniu Sądu uchybienia postępowania poprzez wyjaśnienie czy stan instalacji zabezpieczającej nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością należącą do Spółki jest wystarczający dla projektowanego przedsięwzięcia, a więc czy jak twierdzi SKO rzeczywiście minimalizuje do zera negatywne oddziaływanie działalności zbierania odpadów komunalnych. W tym celu SKO powinno rozważyć zasadność wniosku o przeprowadzenie oględzin terenu. Takie oględziny należało będzie przeprowadzić nie tylko z udziałem stron ale również osób, które wniosły do Kolegium odwołania. Dopiero wyjście poza ramy postępowania gabinetowego, pozwoli SKO w niniejszej sprawie w sposób wszechstronny ocenić status skarżącej i pozostałych osób w kontekście normy art. 28 K.p.a. Rozpatrując odwołanie, należało będzie, co oczywiste, uwzględnić zmiany jakie wprowadzono do przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów. Powyższe powody zadecydowały o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z uwagi na brak wniosku strony skarżącej, Sąd nie orzekał o ponoszeniu przez SKO kosztów postępowania przed WSA, co wynika z art. 210 § 1 p.p.s.a.