II SA/Rz 797/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski spr. po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwów A.W., K.R., C.K., Spółdzielni [...] z siedzibą w R., U.M, Z.S., J.R., A.B. i T.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 2 kwietnia 2024 r. nr SKO.415/25/2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz A.W., K.R., C.K., Spółdzielni [...] z siedzibą w R., U.M, Z.S., J.R., A.B. i T.Z. kwoty po 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. II SA/Rz 797/25 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem sprzeciwów A.W., K.R., C.K., Spółdzielni [...] z/s w R., U.M., Z.S., J.R., A.B. i T.Ż. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 2 kwietnia 2025 r. nr SKO.415/25/2025 dotycząca ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, po rozpoznaniu wniosku G.G., K.Z. i P.Z. z 4 marca 2024 r. (uzupełnionego 15 marca 2024 r.), Prezydent Miasta [...] decyzją z 9 października 2024 r. nr AR-P.6730.249.2024.JB2 odmówił ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn.: "Budynek usługowy - usługi biurowe z częścią mieszkalną i garażem podziemnym" na działkach nr [...] obr. [...] przy Al. [...] w R. Wg uzasadnienia decyzji, organ uznał, że inwestycja nie spełnia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977, dalej: u.p.z.p.) w zakresie kontynuacji parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w szczególności wysokości budynku oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wyjaśnił, że w obszarze analizowanym występują licznie działki zabudowane, jednak nie pozwalają one na określenie zgodnych z wnioskiem wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w szczególności wysokości budynku oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wysokości budynków w obszarze analizy w przeważającej większości nie przekraczają 9 m, wyjątek stanowią budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokości do 38 m, jednak są one usytuowane "w głębi" kwartałów zabudowy, w znacznych odległościach od pasów drogowych Al. [...] oraz Al. [...] (odpowiednio ok. 46 i 34 m). Budynki w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji, zlokalizowane w pierwszej linii zabudowy wzdłuż drogi publicznej, kształtują bardzo czytelny, jednolity układ przestrzenny: zachowują linie zabudowy wzdłuż drogi wojewódzkiej i powiatowej oraz jednolitą wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych od 6 do 9 m, średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi ok. 11 m, natomiast średnia wysokość elewacji frontowych ok. 10,5 m. Inwestor wnioskuje natomiast o wysokość 28-30 m. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588, dalej: rozporządzenie z 26 sierpnia 2023 r.), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z kolei w myśl ust. 3 tego paragrafu, jeżeli wysokość o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Wnioskowana wysokość nie stanowi przedłużenia wysokości budynków na działkach sąsiednich - najbliższych budynków zlokalizowanych w tej samej linii zabudowy po południowej stronie terenu inwestycji, o wysokościach 7-9 m (§ 7 ust. 1 rozporządzenia), dalece odbiega również od średniej wyliczonej zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia. Powstanie budynku o wnioskowanej wysokości prowadziłoby do zaburzenia ładu przestrzennego i spójności przestrzeni urbanistycznej, gdyż budynek w miejscu uzupełnienia, charakterystycznego "domknięcia" zabudowy usługowej u zbiegu Al. [...] i Al. [...], stanowić powinien kontynuację parametrów budynków istniejących. Skoro bowiem aktualnie otaczające budynki tworzą harmonijną całość, to dopuszczenie możliwości budowy obiektu o wysokości górnej krawędzi znacząco wyższej w stosunku do najbliższych otaczających budynków zakłóci tę istniejącą "harmonijną całość". Parametry wynikłe z analizy nie odpowiadają parametrom żądanym przez wnioskodawcę w zakresie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz kalenicy. Organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku byłoby orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora i przeczyłoby konstytutywnemu charakterowi decyzji. W związku z tym Prezydent wyjaśnił, że pismem z 4 czerwca 2024 r. na podstawie art. 79a § 1 k.p.a. wezwano inwestora do zapoznania się z treścią analizy urbanistycznej oraz poinformowano o jej wynikach jako odbiegających w sposób znaczący od wskazanych we wniosku parametrów inwestycji, a także poinformowano o możliwości zmiany wniosku i dostosowania parametrów inwestycji do wyników analizy. Jednocześnie powiadomiono, że w przypadku braku odpowiedzi organ przygotuje projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Na powyższe pismo inwestor nie odpowiedział w terminie w nim wskazanym. Z uwagi na fakt, że warunkiem koniecznym do wydania warunków zabudowy jest jednoczesne spełnienie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1-6 u.p.z.p., należało odmówić ustalenia warunków zabudowy na wnioskowaną inwestycję. W odwołaniu od decyzji Prezydenta G.G. wskazał, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o wysokiej kalenicy, a wybiórcze ustalenie kontynuacji zabudowy w oderwaniu od wyników analizy urbanistycznej nie może ograniczać możliwości zabudowy działki. SKO opisaną na wstępie decyzją z 2 kwietnia 2025 r. - działając na podstawie art. 138 § 2, art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) - uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, że zasadniczo spór w sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy parametry wnioskowanej inwestycji wypełniają warunek kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych co do wysokości budynku oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, czyli warunek "dobrego sąsiedztwa" wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten nie nakazuje "powielania" sposobu zagospodarowania i parametrów zabudowy i pozostawia miejsce na pewne odstępstwa, jednakże pod warunkiem zachowania harmonii i ładu przestrzennego. Zdaniem Kolegium, ustalenia organu I instancji pozostają w sprzeczności z regułami wynikającymi z mającym zastosowanie w sprawie § 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. W wynikach przeprowadzonej analizy ustalono bowiem występowanie w obszarze analizowanym budynków o wysokości elewacji od 5 do 38 m, a organ I instancji ograniczył parametr wysokościowy dla planowanej inwestycji do 11 m, 6 do 9 m w zakresie górnej krawędzi elewacji frontowej, wskazując 10,5 m jako średnią wysokości budynków w obszarze analizowanym. Tymczasem wykładnia zwrotu "przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" jednoznacznie wskazuje, że prawodawca nie odwołuje się w analizowanym przepisie do ustaleń dotyczących zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym. Również wykładnia użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie na płaszczyźnie tych przepisów należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości dla której mają być ustalone warunki zabudowy, przy czym pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. ma odmienną treść normatywną od zwrotów "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać" oraz "obszar analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" w rozumieniu w § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1-3 rozporządzenia oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie jest to tożsame z rozumieniem działki sąsiedniej ustalonej na podstawie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż oznacza ono tzw. bliskie sąsiedztwo. Samo nawiązanie przez autora analizy do parametru "średniej" - pochodzącego z § 7 pkt 3 rozporządzenia - nie jest w sprawie wystarczające, gdyż ową średnią rozumieć można na różne sposoby, niekoniecznie jako średnią wyliczoną dla poszczególnych rodzajów zabudowy w analizowanym obszarze, z wyłączeniem zabudowy innego rodzaju. Przyjęcie zatem określonej metodologii obliczeń wymaga jej wyjaśnienia w kontekście zasady kontynuacji zabudowy i wpisania planowanej zabudowy w istniejący ład przestrzenny. Realizując powyższe zasady, organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do obliczenia górnych krawędzi elewacji frontowych planowanej inwestycji na podstawie tej wysokości ustalonej jedynie dla działek sąsiednich, a więc nr [...], [...] oraz [...] i dopiero wtedy - w przypadku wystąpienia rozbieżności z wnioskiem inwestora - zastosuje postanowienia art. 79a k.p.a., wskazując inwestorowi maksymalne parametry ustalone dla planowanej inwestycji. Sprzeciwy od decyzji SKO z 2 kwietnia 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł T.Ż. (sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Rz 797/25), A.B. (II SA/Rz 798/25), J.R. (II SA/Rz 799/25), Z.S. (II SA/Rz 800/25), U.M. (II SA/Rz 801/25), Spółdzielnia [...] z/s w R. (II SA/Rz 802/25), C.K. (II SA/Rz 803/25), K.R. (II SA/Rz 804/25) i A.W. (II SA/Rz 805/25). T.Ż. wniósł w sprzeciwie o uchylenie w całości decyzji SKO i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie istotnych danych mających wpływ na rozstrzygnięcie. Decyzja SKO opiera się na analizie urbanistycznej, która wbrew obowiązującym przepisom nie obejmuje wszystkich działek sąsiednich, w szczególności działki nr [...] obręb [...], która spełnia definicję działki sąsiedniej w rozumieniu § 4 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Działka ta graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji i powinna być obligatoryjnie uwzględniona w analizie; 2. § 7 ust. 1 - 5 w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Analiza urbanistyczna przyjęta przez organ odwoławczy została wykonana wadliwie zarówno pod względem zakresu przestrzennego (pominięto działki graniczące), jak i metodyki ustalania średniej wysokości. Organ ograniczył się do arbitralnie wybranych działek (nr [...], [...], [...]), ignorując działki graniczące z inwestycją od południa i zachodu, w tym nieruchomości - działkę nr [...] obr. [...], która zawiera zabudowę o innej skali i charakterze. Analiza urbanistyczna musi odnosić się do realnego sąsiedztwa działki, a nie wybiórczo dobranych obiektów, które wspierają określoną tezę inwestora; 3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa oraz nieuwzględnienie wpływu inwestycji na sąsiadującą zabudowę, 4. art 138 § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie precyzyjnych wytycznych dla organu I instancji co do sposobu ponownego rozpatrzenia sprawy i przyjęcie błędnej wykładni zakresu obszaru analizowanego. A.B., J.R., Z.S., U.M., C.K. i K.R. w jednobrzmiących sprzeciwach wnieśli o uchylenie w całości decyzji SKO oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, zarzucając naruszenie: 1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez sformułowanie w zaskarżonej decyzji oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, podczas gdy organ II instancji nie posiada wiadomości specjalnych, a sama kontrola zaskarżonej decyzji przez organ II instancji w razie zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować sformułowania oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy administracyjnej, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie jest niedopuszczalne, a tym samym narusza zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego z art. 15 k.p.a. oraz skutkuje wskazaniem organowi pierwszej instancji wadliwych zaleceń co do dalszego procedowania, 2. art. 6, art. 7, art. 28, art. 10 i art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie stron postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie na każdym etapie postępowania oraz brak doręczenia wszystkim stronom postępowania decyzji administracyjnej wydanej przez organ II instancji, 3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy, w szczególności oparcie orzeczenia na nieuzasadnionym przyjęciu, iż w sprawie została błędnie sporządzona analiza urbanistyczna i przyjęta definicja "działki sąsiedniej", podczas gdy organ nie posiada wiadomości specjalnych, a z akt sprawy wynika, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej /jej gzymsu na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, a więc wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, co w stanie faktycznym sprawy powoduje zastosowanie § 7 ust. 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., jak również pominięcie, że w świetle okoliczności sprawy wysokość nowego budynku może zostać określona wg art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji tego sformułowanie wniosków które nie znajduje oparcia w materiale dowodowym, co skutkuje wydaniem decyzji naruszającej słuszny interes skarżącego; 4. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, w tym wskazanie w niej, iż przyjęta metodologia obliczeń wysokości nowej inwestycji jest błędna oraz sformułowanie wytycznych pomimo braku posiadania przez organ wiadomości specjalnych umożliwiających zastępowanie ustaleń analizy urbanistycznej, 5. § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez niezastosowanie i zobowiązanie organu I instancji do obliczenia górnych krawędzi elewacji frontowych planowanej inwestycji na podstawie tej wysokości ustalonej jedynie na działkach sąsiednich, za które to działki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznano działki nr [...], [...] oraz [...], 6. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewykazanie spełnienia enumeratywnie opisanych tam warunków dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, które to warunki muszą zostać spełnione łącznie, a mimo to uchylenie decyzji do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. A.W. w sprzeciwie zarzuciła naruszenie: 1. § 7 ust. 1-3 w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w zakresie sposobu ustalania wysokości zabudowy. Analiza nie została przeprowadzona dokładnie na obszarze analizowanym o średnicy ok. 87 m, wskazano tylko trzy działki nr [...], [...], [...], co stanowi zawężenie faktycznego obszaru analizowanego do wyliczenia średniej wysokość zabudowy. Nie uwzględnia się zabudowy niższej na sąsiednich działkach na terenie analizowanym, w tym działki skarżącej nr [...]. Pominięcie należącej do niej (jako strony postępowania) działki będącej istotnym elementem otoczenia inwestycji stanowi naruszenie zasady praworządności i równego traktowania stron. Obliczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, zgodnie z zaleceniami SKO, jedynie na podstawie wysokości zabudowań na trzech działkach sąsiednich nr [...], [...] oraz [...] spowoduje, że nowa zabudowa nie będzie odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej już istniejącej, ponieważ nie uwzględni zabudowań w całym obszarze analizowanym ze względu na fakt znacznej różnicy wysokości pomiędzy istniejącymi na działkach sąsiednich zabudowaniami. Co za tym idzie (wysoki blok wielorodzinny oraz niskie pawilony), występuje znaczny uskok wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, co oznacza że jest to niezgodne z przepisami. Obliczenie średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej powinno dokonać się na całym obszarze analizowanym, a nie jak wskazano w uzasadnieniu decyzji SKO - biorąc pod uwagę jedynie działki sąsiednie, 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa oraz nieuwzględnienie wpływu inwestycji na istniejący ład przestrzenny, w tym zabudowę istniejącą w bezpośrednim sąsiedztwie, 3. art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na fakt, że decyzja została wydana z naruszeniem tej normy, gdyż nie wskazano jednoznacznych wytycznych dla organu I instancji co do sposobu ponownego rozpatrzenia sprawy, a zakres analizy został błędnie zdefiniowany na korzyść inwestora, 4. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że planowana inwestycja spełnia wymogi kontynuacji zabudowy, 5. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji, 6. naruszenie zasady zaufania obywatela do organów administracji (art 8 § 1 k.p.a.) poprzez zmianę utrwalonego stanowiska bez uzasadnienia. Spółdzielnia [...] w sprzeciwie od decyzji Kolegium zaskarżyła ją w całości, wnosząc o jej uchylenie oraz utrzymanie w mocy poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z 9 października 2024 r., a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zdaniem Spółdzielni, organ całkowicie pominął brzmienie § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., zgodnie z którymi: - "Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 /tj. wysokość zabudowy/, na działkach, o których mowa w ust. 1 /tj. przylegających działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej/, przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na tych działkach" - § 7 ust. 2, - "Dopuszcza się ustalenie innej wysokości zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p." - § 7 ust. 3. W ocenie Spółdzielni, organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany wokół terenu inwestycji i dokonał w nim analizy urbanistycznej. Planowany 30-metrowy budynek miałby powstać w pierwszej linii zabudowy przy al. [...], obok niskich (do 9 m) pawilonów usługowych, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Wysokie budynki mieszkalne (2) znajdujące się w obszarze analizowanym nie są umiejscowione w pierwszej linii zabudowy i nie mają dostępu z tej samej drogi publicznej. Mimo to organ uwzględnił je przy obliczaniu średniej wysokości elewacji frontowej. Z uwagi na znaczny uskok wysokości pomiędzy budynkami w obszarze analizowanym, organ zasadnie przyjął, że średnią należy obliczać w całym obszarze analizowanym, a nie tylko na działkach sąsiednich – jak błędnie wskazało SKO w uzasadnieniu decyzji. Zaproponowany przez inwestora 19-metrowy budynek nie odpowiadałby charakterowi okolicznej zabudowy i naruszałby ład przestrzenny, zwłaszcza w kontekście osiedla [...], gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa. Nowy obiekt nie będzie stanowił kontynuacji gabarytów ani formy architektonicznej sąsiednich budynków dostępnych z tej samej drogi publicznej. W związku z tym nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. konieczny do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo inwestor w czerwcu 2024 r. został poinformowany o wynikach analizy (wysokość zabudowy do 9 m) i mógł dostosować wniosek – czego nie zrobił. We wrześniu 2024 r. złożył nowy wniosek obejmujący budynek 9-metrowy, co może świadczyć o gotowości do kompromisu, choć jednocześnie złożył odwołanie, co może sugerować chęć uzyskania zgody na wyższy budynek lub próbę późniejszej zmiany parametrów. W związku z powyższym brak było podstaw do wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto biorąc pod uwagę fakt znacznej różnicy wysokości pomiędzy wysokim budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w R. oraz niskimi pawilonami handlowo-usługowymi, nie można stwierdzić, że występuje znaczny uskok wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej pomiędzy istniejącymi na działkach sąsiednich zabudowaniami. Co za tym idzie, obliczenie średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej powinno dokonać się na obszarze analizowanym, a nie jak wskazano w uzasadnieniu decyzji - biorąc pod uwagę jedynie działki sąsiednie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sprzeciwy są zasadne. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Wg art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Wstępnie wskazania wymaga, że odrębnymi postanowieniami z 19 sierpnia 2025 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Rz 797/25, II SA/Rz 798/25, II SA/Rz 799/25, II SA/Rz 800/25, II SA/Rz 801/25, II SA/Rz 802/25, II SA/Rz 803/25, II SA/Rz 804/25 i II SA/Rz 805/25, postanawiając prowadzić je pod sygn. akt II SA/Rz 797/25. Przedmiotem sprzeciwów jest decyzja SKO z 2 kwietnia 2025 r., uchylająca decyzję Prezydenta z 9 października 2024 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem wydania decyzji kasacyjnej było błędne ustalenie przez organ pierwszej instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium, parametr ten prawidłowo powinien zostać obliczony na podstawie tej wysokości dla zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, którymi są działki nr [...], [...] oraz [...]. Organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wyjaśnił, że zidentyfikowane przezeń błędy organu pierwszej instancji wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, obejmując konieczność ponownego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i uzupełnienia w tym zakresie analizy urbanistycznej zgodnie z podanymi w uzasadnieniu zaleceniami. Organ odwoławczy podał, że użyty w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. zwrot "przedłużenie" należy rozumieć jako kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" w rozumieniu w § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1-3 rozporządzenia oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (wyrok WSA w Poznaniu II SA/Po 329/16). Zalecenia Kolegium sprowadzały się do uwzględnienia przy ustalaniu powyższego parametru zabudowy na trzech działkach sąsiadujących z działkami na których miała być posadowiona inwestycja, tj. na działkach nr [...], [...] i [...], zawierających się w definicji pojęcia "działki sąsiedniej" zgodnie z przedstawioną przez SKO wykładnią § 4 i § 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Organ odwoławczy, poza stwierdzeniem, że sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, nie wskazał jakoby organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a w rezultacie nie wskazał tych przepisów. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej sprzeciwami decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie zdefiniowane w tym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej poza wskazaniem w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi pierwszej instancji a orzeczeniem tego organu. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Jeśli wpływ uchybienia nie był istotny, to organ odwoławczy dysponuje narzędziem w jakie wyposaża go art. 136 k.p.a. w postaci uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi który wydał decyzję. Skorzystanie przez organ odwoławczy z uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a. pozwala na uniknięcie stosowania art. 138 § 2 k.p.a. i umożliwia wydanie rozstrzygnięcia bez konieczności ponownego kierowania sprawy do organu pierwszej instancji. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien być interpretowany w powiązaniu z art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania) oraz art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności). Jak wynika z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten konstytuuje zatem zasadę, wedle której kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma charakter formalny i ogranicza się do zbadania, czy decyzja kasacyjna została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., co oznacza, że sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Sąd podziela przy tym ugruntowane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że w postępowaniu w sprawie ze sprzeciwu, w określonych sytuacjach, przepisy materialnoprawne mogą podlegać ocenie sądu administracyjnego w takim zakresie, w jakim determinują zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji, które nieprawidłowo zostało ocenione przez organ odwoławczy jako wadliwe. Ocena bowiem przesłanek zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. możliwa jest dopiero z perspektywy stosowanego przepisu prawa materialnego. W konsekwencji ocena naruszenia prawa materialnego może zostać dokonana, chociaż wyłącznie przez pryzmat zakresu postępowania wyjaśniającego, jakie powinno zostać przeprowadzone przed organem administracji (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2023 r. I OSK 1236/23 i z 16 września 2020 r. I OSK 1291/20; te i następnie powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji bowiem, gdy zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego które będą podstawą do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, wówczas te materialnoprawne kwestie nie mogą być przez sąd zignorowane czy nieocenione. Gdyby tak było, to przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego byłoby niemożliwe, bowiem jak dokonać ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii materialnoprawnych nie odnosząc się do tychże kwestii (wyrok NSA z 19 sierpnia 2024 r. II OSK 2676/21). Ocena objętej sprzeciwami decyzji SKO przeprowadzona w zakresie wyznaczonym przez art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. doprowadziła do ich uwzględnienia, gdyż w ocenie Sądu brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Stwierdzenie przez SKO naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. - polegającego na jego nieprawidłowej wykładni - nie mogło być podstawą decyzji kasacyjnej. Wynika to z faktu, że nie jest to przepis prawa procesowego, a ponadto Kolegium dokonało nieprawidłowej wykładni tej regulacji i na niej to oparło ustalenie, że postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznym stopniu. Nawet gdyby przyjęty przez Kolegium sposób obliczenia parametru o którym mowa w § 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. był prawidłowy, to właściwe zastosowanie § 138 § 2 k.p.a. wymagałoby wskazania, że zaistniały w rozpatrywanej sprawie łącznie przesłanki wydania decyzji pozytywnej, czego organ odwoławczy nie uczynił. Co ponadto istotne, enigmatyczne stwierdzenie że postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznym stopniu, nawiązuje do obowiązującego do 10 kwietnia 2011 r. (nieaktualnego) brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., wg którego "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Jakkolwiek w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że ta część dyspozycji normy prawnej zbudowanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. która odwołuje się do wymogu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części odpowiada ukształtowanej aktualnym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. przesłance ujętej w zdanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jednakże zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w nieaktualnym brzmieniu czyni kontrolowaną decyzję w połączeniu z innymi opisanymi niżej uchybieniami wadliwą. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że zmiana brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. nie miała charakteru "kosmetycznego". Celem nowelizacji tej regulacji było ograniczenie stosowania tego przepisu do niezbędnego minimum, zatem tylko do takich sytuacji, w których doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania (a nie przepisów prawa materialnego), że mogło mieć ono istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygniecie. Co istotne, warunkiem sprostania obowiązkom wynikającym z art. 107 k.p.a. przez organ orzekający kasacyjnie jest zawarcie w uzasadnieniu argumentacji z której wynika zasadność uchylenia decyzji pierowszoinstancyjnej, a zatem zarówno wskazanie jakich okoliczności organ nie wyjaśnił i jakie przepisy postępowania naruszył, jak i wyjaśnienie, że naruszenie to jest na tyle istotne, że hipotetycznie mogło zaważyć na treści rozstrzygnięcia. Takich elementów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło. Zaakcentować należy, że w sytuacji, gdy organ drugiej instancji nie umotywuje w sposób wystarczający że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to jednoczesne naruszenie prawa materialnego przez organ pierwszej instancji nie jest przesłanką do wydana decyzji kasacyjnej, tym bardziej jeśli odwoławczy dokonał błędnej ich wykładni, wskutek czego doszedł do przekonania, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Otóż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 3 tego paragrafu, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 4). Z regulacjami tymi koresponduje brzmienie § 7 tego rozporządzenia. Zgodnie z jego ust. 1, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (inaczej zatem niż w przypadku pozostałych parametrów nowej zabudowy, które powinny, co do zasady, odpowiadać wartościom średnim wynikającym z przeprowadzonej analizy). Zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli wysokość o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Z kolei § 7 ust. 4 rozporządzenia stanowi, iż dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Zdaniem Sądu, § 4 i § 7 rozporządzenia należy wykładać łącznie. Otóż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w ramach obowiązującej linii zabudowy Pojęcie "działki sąsiedniej" o której mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia, zarówno z punktu widzenia wykładni językowej użytego w tym przepisie zwrotu "przedłużenie", prowadzącej do wniosku, że wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dotyczy zabudowy znajdującej się na działkach położonych najbliżej działki będącej przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, jak również z perspektywy wykładni celowościowej i funkcjonalnej § 7 ust. 1 rozporządzenia, którego regulacja ma służyć urzeczywistnianiu zasady dobrego sąsiedztwa (kontynuacji parametrów kształtowania zabudowy, w tym gabarytów obiektów budowlanych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), powinno być rozumiane ściśle (wyrok NSA z 22 lutego 2024 r. II OSK 1299/21). Słusznie przy tym wywiódł organ odwoławczy, że pojęcie "działka sąsiednia" zawarte w powyższym przepisie ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" i oznacza bliskie sąsiedztwo (wyrok WSA w Gliwicach z 16 maja 2019 r. II SA/Gl 8/19, LEX nr 26990520). Za zbyt restrykcyjny Sąd uznaje jednak podzielony przez Kolegium pogląd wyrażany w literaturze, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1-3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (M. Szewczyk, W sprawie interpretacji pojęcia "działka sąsiednia", CASUS 2005/1/6, wyrok WSA w Poznaniu z 20 października 2015 r. II SA/Po 729/15). Prawidłowe zastosowanie § 7 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. determinowałoby wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w postaci przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z uwagi na fakt, że objęty postępowaniem budynek ma być posadowiony u zbiegu ul. [...] i Al. [...], stanowić będzie uzupełnienie specyficznej (łamanej) linii zabudowy znajdującej się przy tych ulicach. Zatem działkami sąsiednimi dla działek na których planowana jest budowa budynku będą zabudowane działki przy ul. [...] oraz przy Al. [...], odpowiednio nr [...] i nr [...]. Działką sąsiednią będzie również – jak słusznie podniesiono w sprzeciwach - działka nr [...] przylegająca do działki nr [...], (pominięta przez Kolegium), która graniczy z działką inwestycyjną i na której posadowiony jest budynek mający wspólną ścianę z budynkiem posadowionym na działce nr [...] i tworzący z nim nierozerwalnie pierwszą linię zabudowy. Pierwsza linia zabudowy u zbiegu ul. [...] i Al. [...], której naturalnym uzupełnieniem byłby budynek objęty zaskarżoną decyzją, tworzy kąt zbliżony do prostego, ograniczony wskazanymi wyżej drogami. W tym kontekście działka nr [...], jakkolwiek graniczy z działkami objętymi wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie należy do pierwszej linii zabudowy, tworząc już drugą linię zabudowy. Posadowiony na niej budynek wielorodzinny usytuowany jest na tyłach budynków umieszczonych w pierwszej linii zabudowy przy ul. [...]. Skutkiem powyższego jest konkluzja, że działka nr [...] nie stanowi działki sąsiedniej dla terenu inwestycji jak błędnie przyjęło Kolegium w objętej sprzeciwami decyzji. Nie znajduje również uzasadnienia stanowisko wyrażone w sprzeciwach, że linia zabudowy tworzy uskok z budynkiem wielorodzinnym posadowionym na działce nr [...], ponieważ budynek ten posadowiony jest w drugiej linii zabudowy. Oznacza to, że działkami sąsiednimi wobec działek będących przedmiotem ustalenia warunków zabudowy są działki nr [...], [...] i [...]. Jeżeli zaś na pierwszej i drugiej z nich znajduje się budynek którego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokość elewacji i wysokość budynku wynosi 7 m, a na trzeciej budynek którego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość budynku wynosi 9 m a wysokość elewacji 6 m, to należy uznać, że wysokości te na działkach sąsiednich tworzą uskok w rozumieniu § 7 ust. 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. To z kolei prowadzi do wniosku, że wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanego budynku, zgodnie z § 7 ust. 3 tego rozporządzenia powinno nastąpić na podstawie średniej wysokości występującej na obszarze analizowanym, a nie jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich na podstawie § 7 ust. 1. Sąd w tym miejscu podkreśla, że nie chodzi tu o uskok w linii zabudowy, o którym mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia, a o uskok w wysokościach budynków na działkach sąsiednich w stosunku do działek na których posadowiona ma być inwestycja objęta postępowaniem. O uskoku w kontekście parametru o którym mowa w § 7 rozporządzenia może być mowa w ramach jednej linii zabudowy. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku języka polskiego PWN (https://sjp.pwn.pl/slowniki/uskok.html), pod pojęciem uskoku należy rozumieć przesunięcie równoległe elementu jakiejś płaszczyzny. W analizowanej sytuacji pod pojęciem uskoku rozumieć należy więc sytuację faktyczną polegającą na tym, iż na działkach sąsiednich – to jest najbliższych obszarowi planowanej inwestycji - istnieje zabudowa o różnej wysokości uniemożliwiającej poprowadzenie równoległej do powierzchni gruntu linii łączącej górne krawędzie elewacji frontowych, ich gzymsów lub attyk tych sąsiadujących budynków, która to linia wyznaczyłaby wielkość tego parametru dla planowanej inwestycji (wyrok WSA w Poznaniu z 20 października 2015 r. II SA/Po 729/15). Z tych też względów należało uznać za błędne stanowisko organu odwoławczego w zakresie wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, które przełożyło się na nieprawidłowe uznanie, że postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone w znacznej części. Niezależnie od tego która z powołanych wyżej regulacji byłaby podstawą obliczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 ust. 1 lub 3), wnioskowany parametr planowanej inwestycji (28 – 30) nie stanowi przedłużenia odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1) oraz znacznie przekracza średnią wielkość tego parametru występującą na obszarze analizowanym (ust. 2), w którym wysokości budynków nie przekraczają 9 m, z wyjątkiem budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości 38 m, co słusznie wywiódł w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, wskazując że średnia wysokości elewacji frontowych w obszarze analizowanych wynosi ok. 10,5 m, a średnia wysokości budynków ok 11 m. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, brak było podstaw do wydania przez SKO decyzji kasacyjnej, także z uwagi na brak hipotetycznej ewentualności wydania odmiennego od zapadłego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe, Sąd z uwagi naruszenie przez SKO art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu objętej sprzeciwami decyzji tego organu (pkt I sentencji wyroku). Wynikające dla tego organu wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań. O kosztach postępowania sądowego – obejmujących uiszczone od wniesionych sprzeciwów wpisy sądowe (po 100 zł) - orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.