II SA/Rz 798/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [....] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie, w podstawie prawnej powołując art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił przyznania M. M. prawa do pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności dietetycznej na śniadania, podwieczorki i kolacje w grudniu 2020 r. Organ ustalił, że łączny miesięczny dochód wnioskodawcy wynosi 2 053,02 zł, zaś prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł. Nadto, Wójt ustalił, że M. M. ma ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy do 31 marca 2023 r. w wysokości 1 493,67 zł. Od przyznającej ją decyzji wymieniony złożył odwołanie do Sądu Okręgowego w [....]. W związku ze zwrotem wypłacanych stronie świadczeń Zakład Ubezpieczeń Społecznych (decyzją z dnia 5 sierpnia 2020 r.) wstrzymał wypłatę renty od dnia 1 września 2020 r. M. M. złożył odwołanie od decyzji Wójta, zarzucając zawyżenie jego dochodu, gdy w rzeczywistości wynosi on 559,34 zł i uprawnia do uzyskania pomocy finansowej. Powołanym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. SKO zawiesiło postępowanie zainicjowane wskazanym odwołaniem do czasu zakończenia sprawy zawisłej przed Sądem Okręgowym dotyczącej odwołania M. M. od decyzji ZUS z dnia 11 maja 2020 r. w przedmiocie prawa do renty i zobowiązało wymienionego do niezwłocznego poinformowania Kolegium o wydaniu prawomocnego wyroku w tej sprawie. W ocenie SKO, wyrok Sądu Okręgowego będzie miał istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rozstrzygnie prawo odwołującego się do renty, która stanowi składnik jego dochodu. M. M. nie zgodziwszy się z powyższym postanowieniem złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że z przyczyn niezależnych pozbawiony jest środków do życia, a taka sytuacja trwa już 10 miesięcy. Podniósł, że ośrodek pomocy społecznej bierze pod uwagę dochód, którego przecież nie otrzymuje, a zatem faktycznie nim nie dysponuje. Zwrócił uwagę, że nie może liczyć na pomoc rodziny. SKO, postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2021 r. Kolegium podkreśliło, że rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie przyznania wnioskodawcy świadczenia z pomocy społecznej uzależnione jest niewątpliwie od ustalenia dochodu zainteresowanego, a to z kolei zależy w sprawie niniejszej od rozstrzygnięcia sądu powszechnego. M. M. zaskarżył postanowienie Kolegium z dnia [...] marca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Podniósł, że decyzja o przyznaniu mu renty została wydana bezprawnie, bowiem nie zapewniono mu prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Zauważył, że z uwagi na wniesione od tej decyzji odwołanie renta nie powinna być mu wypłacana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zakwestionowanego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2021 r. M. M. zwrócił uwagę, że jest bez prawa do renty, a jego dochód wynosi 559,34 zł, a zatem uprawnia go do uzyskania pomocy finansowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej stosując kryterium zgodności z prawem. Jeśli stwierdzi uchybienia wskazane w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) wówczas usuwa kwestionowany akt z obrotu prawnego. Podstawę uchylenia skarżonego postanowienia w całości lub w części stanowią – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – następujące uchybienia: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przy czym, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest postanowienie SKO utrzymujące w mocy – na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy – postanowienie własne o zawieszeniu postępowania dotyczącego odwołania od decyzji odmawiającej przyznania zasiłku celowego. Sprawę tę Sąd rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, co dopuszcza art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Przyczynę, dla której Kolegium zawiesiło powyższe postępowanie stanowił fakt złożenia przez M. M. odwołania od decyzji ZUS z dnia 11 maja 2020 r. o przyznaniu wymienionemu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy na okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 marca 2023 r. SKO uznało, że rozstrzygnięcie tej sprawy przez Sąd Okręgowy w [...] będzie miało istotny wpływ na wynik sprawy zainicjowanej odwołaniem M. M. od decyzji w przedmiocie zasiłku celowego. Przyznanie takiego zasiłku jest bowiem uwarunkowane spełnieniem określonego prawem kryterium dochodowego. Do dochodu strony wliczone zostało zaś wskazane świadczenie rentowe, a decyzję przyznającą go strona zakwestionowała. Podstawę prawną rozstrzygnięć Kolegium stanowił art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który obliguje organ administracji publicznej do zawieszenia prowadzonego postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wskazuje się tak w nauce prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądowym, zagadnienie, do którego odwołuje się wskazany przepis ma charakter materialny, wyłania się w toku postępowania w sprawie administracyjnej, a do jego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd. Ponadto, rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Tym samym, od zagadnienia wstępnego zależy sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia. Treść zatem rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji [Przybysz Piotr, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, opubl.: WKP 2021, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 14.07.2020 r. I OSK 2660/19, wyrok NSA z 21.07.1992 r. III SA 1041/92]. Zagadnienie musi więc dotyczyć okoliczności, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą jakiejś istotnej dla danej sprawy przesłanki decyzji. Musi zatem istnieć ścisły związek przyczynowy pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu, zawieszenie przez SKO postępowania dotyczącego prawa do zasiłku celowego było nieuzasadnione, bowiem organ rozpoznając odwołanie od decyzji odmownej w tym przedmiocie winien był we własnym zakresie ustalić przesłanki przyznania przedmiotowego świadczenia, w tym kwestię wielkości dochodu wnioskodawcy. Zasadniczo, o czym stanowi art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876), zwanej w dalszej części "u.p.s.", prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje po spełnieniu przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, które w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 701 zł (pkt 1). Za dochód – zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. - uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (pkt 1); składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (pkt 2); kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (pkt 3). Z kolei art. 8 ust. 4 u.p.s. wskazuje, co nie podlega wliczeniu do tak ustalonego dochodu. W tym miejscu należy jeszcze przytoczyć regulacje zawarte w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291), określanej następnie jako "uFUS". W świetle więc art. 118 ust. 1 wskazanego aktu, organ rentowy wydaje decyzję w sprawie prawa do świadczenia lub ustalenia jego wysokości po raz pierwszy w ciągu 30 dni od wyjaśnienia ostatniej okoliczności niezbędnej do wydania tej decyzji, z uwzględnieniem ust. 2 i 3 oraz art. 120. Zgodnie z art. 118 ust. 2 uFUS, jeżeli w wyniku decyzji zostało ustalone prawo do świadczenia oraz jego wysokość, organ rentowy dokonuje wypłaty świadczenia w terminie określonym w ust. 1. Z kolei w art. 134 ust. 1 uFUS ustawodawca wskazał okoliczności, w razie wystąpienia których wstrzymuje się – w drodze decyzji - wypłatę świadczeń. W niniejszej sprawie ZUS, decyzją z dnia 5 sierpnia 2020 r., wstrzymał wypłatę renty skarżącemu na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 5 uFUS, a zatem z uwagi na niemożność doręczenia świadczeń z przyczyn niezależnych od organu rentowego. Powodem powyższego był dwukrotny zwrot przez uprawnionego otrzymanego świadczenia. Prawo do świadczeń z ubezpieczenia społecznego przysługujące w razie zajścia określonego zdarzenia ubezpieczeniowego powstaje w dniu spełnienia się wszystkich warunków wymaganych do nabycia tego prawa i trwa (jeżeli nie jest prawem do świadczenia jednorazowego) z reguły aż do czasu ustania sytuacji chronionej (np. odzyskania zdolności do pracy) lub śmierci uprawnionego. Wstrzymanie wypłaty świadczenia nie powoduje jednak, że świadczenie to przestaje przysługiwać, co oznacza, że organ rentowy przekazuje to świadczenie do depozytu do czasu, gdy przeszkody w doręczaniu świadczenia ustaną (zob. Jędrasik-Jankowska Inetta, Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, [w:] Prawo do emerytury z ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, wyd. II, opubl.: WKP 2019). W sytuacji wstrzymania wypłaty świadczenia na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 5 u.FUS prawo do niego nie wygasa i mimo jego niezrealizowania nadal przysługuje uprawnionemu do dnia śmierci. Niepobrane świadczenie nadal jest świadczeniem majątkowym uprawnionego (tak wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 21.02.2018 r. III AUa 824/17). Mając na względzie powołane wyżej przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych istniala bez wątpienia możliwość poczynienia ustaleń co do wysokości dochodu skarżącego mającego wpływ na spełnianie przez niego kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s. W takiej więc sytuacji należało uznać, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania z odwołania M. M. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [....] grudnia 2020 r. Nie istniało bowiem zagadnienie wstępne warunkujące rozpoznanie tej sprawy. Należy też zwrócić uwagę, że zasiłek celowy, o którego przyznanie zwrócił się skarżący może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, o czym stanowi art. 39 ust. 1 u.p.s. W świetle art. 39 ust. 2 u.p.s. może być to w szczególności pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (wyrok z 4.09.2014 r. II SA/Go 482/14), niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym. Chodzi zatem bez wątpienia o potrzeby uzasadnione podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, bez których zaspokojenia powstaje niebezpieczeństwo zagrożenia życia i zdrowia osoby (żywność, leki, leczenie, opał, odzież). Mając na uwadze cel przedmiotowego świadczenia trudno więc przyjąć zasadność zawieszenia postępowania w przedmiocie jego przyznania. Należy wreszcie podkreślić, że zasiłek celowy to świadczenie fakultatywne, którego przyznanie wnioskodawcy pozostawione zostało uznaniu organu administracyjnego. Oznacza to, że nawet spełnienie przez wnioskodawcę kryteriów przyznania takiego zasiłku nie skutkuje powstaniem po jego stronie roszczenia o przyznanie wnioskowanego świadczenia. W tym miejscu podnieść trzeba, że pogląd o braku konieczności zawieszenia postępowania w okolicznościach jak w sprawie niniejszej został przedstawiony również w innych sprawach ze skargi M. M. przed tut. Sądem (np. sygn. akt II SA/Rz 784/21, II SA/Rz 796/21). Z powołanych względów Sąd uchylił skarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Kolegium na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.