II SA/Rz 8/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. S. i G. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [..] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi A. S. i G. M. jest decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2009 roku, nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Ł. z dnia [...] maja 2009 roku, nr [...], którą odmówiono zwrotu nieruchomości położonej w Rz., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 425/3, położonej w obrębie nr 208 Rz., stanowiącej własność Gminy Miasto Rz. a pozostającej we władaniu Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Rz. Kwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych. Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2007 roku A. S. oraz G. M. zwróciły się do Prezydenta Miasta Rz. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 425/3, położonej w Rz. nr 208 Rz. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2008 roku Wojewoda, jako organ właściwy do załatwienia sprawy wyznaczył Starostę Ł. Decyzją z dnia [...] maja 2009 roku, nr [...] Starosta Ł. odmówił zwrotu nieruchomości nr 425/3. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm.; dalej K.p.a.) oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej u.g.n.). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że decyzją Urzędu Miejskiego w Rz. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] października 1989 roku, nr [...] orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Rz. w rejonie ul. S. na osiedlu N. M. – jednostka "F" oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka 425/2 o pow. 0,3965 ha, powstałą z podziału działki nr 425 o pow. 0,5008 ha, stanowiącą współwłasność w ½ części A. S. oraz G. M. Przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzją Architekta Miejskiego z dnia [...] lipca 1987 roku, nr [...]. Następnie działka 425/2 uległa podziałowi oraz zmieniła oznaczenie na działki 425/3 o pow. 0,1609 ha oraz 425/4 o pow. 0,2356 ha i została wpisana do Księgi Wieczystej nr KW 55246 prowadzonej przez Sąd Rejonowy na rzecz Gminy Miasto Rz. W toku postępowania nie uzyskano akt administracyjnych dotyczących postępowania wywłaszczeniowego, albowiem nie odnaleziono ich w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta Rz. W następstwie przeprowadzonych na potrzeby postępowania w dniu 5 listopada 2008 roku oględzin działki 425/3 ustalono, że jest ona w całości wykorzystana zgodnie z celem, na jaki ją nabyto, tj. pod budowę osiedla "N. M.". Obecnie działka 425/3 stanowi ulicę U.; nazwa została nadana uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Rz. z dnia [...] października 1989 roku, nr [...]. Część działki użytkowana jest jako parking. Ponadto, porównanie stanu faktycznego na działce z treścią mapy zasadniczej dało organowi podstawę do ustalenia, że w jej obrębie znajduje się sieć kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz integralnie związana z kanalizacją sieć energetyczna. Całość poczynionych ustaleń w ocenie organu nie pozwala pozytywnie zweryfikować określonych w art. 136 ust. 3 u.g.n. przesłanek, których wystąpienie uzasadnia zwrot nieruchomości. Zdaniem organu nie można stwierdzić, że działka nr 425/3 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ zaznaczył, iż przeznaczenie działki na budowę infrastruktury osiedla mieszkaniowego jest równoznaczne z przeznaczeniem jej pod jego budowę; osiedle mieszkaniowe to nie jedynie obiekty mieszkalne, ale także cała infrastruktura, w tym uzbrojenie terenu oraz ulice. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania wniesionego od decyzji Starosty Ł. Wojewoda, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2009 roku, utrzymał ją mocy. Motywując kierunek rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, a poczynione w sprawie ustalenia nie budzą zastrzeżeń. Za prawidłowy uznano także wniosek, że realizacja celu publicznego polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego swym zakresem obejmuje nie tylko wzniesienie budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń, które składają się na infrastrukturę osiedla, w tym ulice, parkingi oraz instalacje podziemne. Z decyzją Wojewody nie zgodziły się A. S. oraz G. M. i w dniu 4 grudnia 2009 roku zaskarżyły ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Ł. i orzeczenie w sprawie albo przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem sposobu jej załatwienia, a także zasądzenie zwrotu kosztów sądowych wg norm przepisanych. W skardze zarzucono, że decyzja Wojewody narusza: – art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że działka przeznaczona na cel publiczny inny niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej nie podlega zwrotowi; – art. 136 ust. 2 u.g.n. poprzez nie poinformowanie byłych właścicieli o możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości, w stosunku do której podjęto decyzję o wykorzystaniu na cel inny niż wynika to z decyzji wywłaszczeniowej; – art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, że ma on zastosowanie w sprawie, pomimo że w zakreślonym przepisami prawa terminie działka nr 425/3 nie została wykorzystana na cel, ze względu na który ją wywłaszczono; – art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, że nie można żądać zwrotu nieruchomości w sytuacji, gdy została ona przeznaczona na cel publiczny inny, niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie skarżących poczynione przez organy obu instancji ustalenia dają podstawę do wniosku, że część działki nr 425/3 nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia i w tym zakresie powinna zostać zwrócona. Za realizację celu publicznego polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego nie można bowiem – zdaniem skarżących – uznać wykorzystania jej pod drogę publiczną oraz parking. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, powołując się przy tym na argumenty analogiczne, jak w swej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami skargi, jej podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sąd rozpoznając skargę w granicach sprawy bada zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym porządkiem prawnym. Stąd też żądanie skargi o "orzeczenie w sprawie", tj. in merito zostało błędnie sformułowane, gdyż takie rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencjach tego Sądu. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji we właściwym zakresie ustaliły stan faktyczny istotny dla sprawy oraz poprawnie wskazały i zrekonstruowały treść norm stanowiących podstawę prawną wydanych decyzji. Bezsporne między stronami jest dokonane w toku postępowania administracyjnego odtworzenie stanu prawno-geodezyjnego przejętych nieruchomości. Bezsporna jest także podstawa prawna, w oparciu o którą Skarb Państwa nabył nieruchomość objętą żądaniem zwrotu – decyzja Urzędu Miejskiego w Rz. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] października 1989 roku, nr [...] wydana na podstawie art. 2 ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 1, art. 53, art. 56 ust. 1, art. 58 ust. 1 i ust. 2, art. 59, art. 67, art. 69 ust. 1 i art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powyższe ustalenie co do podstawy prawnej nabycia działki nr 425/2, pozwala przyjąć, że aktualnie obowiązujące przepisy, a konkretnie art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej u.g.n.). przewidują możliwość jej zwrotu. Stosownie do art. 136 ust. 1 powyższej ustawy nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 tej ustawy, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 2 u.g.n. w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela bądź jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując jednocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może zadąć zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli – stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy – stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości wyłącznie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest podstawową zasadą prawa wywłaszczeniowego. Gwarantuje ona, że instytucja wywłaszczenia nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis /por. T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004, s. 171./ Zasada ta zapobiega nadużywaniu instytucji wywłaszczenia, a ściśle z nią związany jest obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została wykorzystana na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Prawo żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w przypadku ich zbędności na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu jest nie tylko zasadą ustawową, ale również swoje źródło ma w Konstytucji RP /ochrona własności – art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2/. Prawo własności nie ma, co oczywiste, charakteru absolutnego, jednakże jego ograniczenie możliwe jest jedynie mocą ustawy i w takim tylko zakresie, w jakim nie narusza to jego istoty. Pojęcie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia definiuje art. 137 ust. 1 u.g.n., według którego nieruchomość uznaje się za zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Ust. 2 tegoż przepisu dopuszcza zwrot części nieruchomości wywłaszczonej w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości. Konstytucyjne źródło prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nakazuje w sposób ścisły interpretować pojecie zbędności na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie również pojecie celu wywłaszczenia /vide wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2003 roku, sygn. akt I SA 2622/01, Lex 149521/. Cel ten określa decyzja /umowa/ wywłaszczeniowa, zaś ogólne jego określenie w takiej decyzji i to w sposób nieostry obliguje organ podejmujący decyzję w sprawie zwrotu do jego doprecyzowania przy pomocy wszelkich dostępnych dowodów. W sprawie jest niesporne, że nieruchomość, o zwrot której ubiegają się skarżące została nabyta na rzecz Skarbu Państwa decyzją Urzędu Miejskiego w Rz. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] października 1989 roku, nr [...] w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jako niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego N. M. – jednostka "F". Z przeprowadzonych na potrzeby postępowania administracyjnego oględzin działki nr 425/3 wynika, że aktualnie stanowi ona ulicę Ułanów; nazwa została nadana uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Rz. z dnia [...] października 1989 roku, nr [...]. Ulica ta znajduje się wewnątrz osiedla mieszkaniowego N. M.. Nieznaczna część tej nieruchomości – pomiędzy działką nr 1806 a działką 425/1– użytkowana jest jako parking. Ponadto, w jej obrębie znajduje się sieć kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz integralnie związana z kanalizacją sieć energetyczna. Powyższe ustalenia nie były kwestionowane w toku postępowania administracyjnego, natomiast istota sporu sprowadza się do odmiennej ich kwalifikacji. Według skarżących, obecne zagospodarowanie działki 425/3 nie pozwala przyjąć, że została ona przeznaczona na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Rozstrzygając tę kwestię Sąd przychyla się do stanowiska organów obu instancji. Skarżące błędnie przyjmują, że realizacja celu określonego w decyzji Urzędu Miejskiego w Rz. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] października 1989 roku, a więc budowa osiedla mieszkaniowego Nowe Miasto sprowadza się jedynie do wzniesienia budowlanych obiektów kubaturowych z przeznaczeniem na mieszkania dla ludzi. Budowa osiedla mieszkaniowego wiąże się bowiem również z budową infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowych, ciepłowniczych, kanalizacyjnych, ciągów komunikacyjnych i parkingów. Nie można zatem podzielać sugestii wyrażonych w zarzutach skargi, że przeznaczenie nieruchomości na drogę wewnątrz osiedla mieszkaniowego błędną czyni konkluzję, iż została ona wykorzystana pod jego budowę. Celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne czy parkingi. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom – taki pogląd prezentowany jest konsekwentnie w orzecznictwie sądów administracyjnych /wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. II SA/Gd 555/08, publ. Lex Polonica nr 2060016/ i podziela go Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, powyższe uwagi nie dają zatem podstaw, by twierdzić, że cel, na jaki przeznaczono działkę 425/3 jest inny od tego, jaki określono w decyzji z dnia 5 października 1989 roku. Należy także wskazać, że zachowane zostały terminy przewidziane w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Z zalegającej w aktach sprawy metryki ulicy U. wynika, że na dzień 24 września 1996 roku, a więc na niespełna 7 lat od dnia wydania decyzji wywłaszczeniowej, na działce nr 425/3 zrealizowano inwestycję w postacie budowy ulicy. W metryce szczegółowo wyodrębniono długość ulicy, jej średnią szerokość oraz powierzchnię całkowitą. Oznacza to, że przed upływem 7 lat od dnia, kiedy decyzja Urzędu Miejskiego w Rz. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] października 1989 roku, nr [...] stała się ostateczna, nie tylko rozpoczęto prace zgodne z celem wywłaszczenia, ale również je zrealizowano. Skoro zatem rozpoczęto budowę ulicy przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna i w ramach tej inwestycji wykonano jezdnię, chodniki, (...) to nie sposób przyznać rację skarżącym, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany /tak również NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. I OSK 1966/06, publ. Lex Polonica nr 1983999/. Całość przedstawionych okoliczności nie pozwala przyjąć, jak zarzucono w skardze, że kwestionowana decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2009 roku, nr [...] została wydana z naruszeniem wymienionych w skardze przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z urzędu natomiast Sąd stwierdza, że nie znajduje podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszyły przepisy postępowania w zakresie, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a skarga została oddalona.