II SA/Rz 80/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] oraz stwierdza nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego B. D. kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia 15 grudnia 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B.D. od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 3 sierpnia 2010 r., nr [..] odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia 5 września 2003 r., nr [...] zatwierdzającej na rzecz Gminy [...] projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej dla miejscowości Ż. – etap II, obejmujący: kolektory grawitacyjne, przykanaliki do budynków, rurociągi tłoczne, przepompownie z zasilaniem energetycznym, w Ż., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że sprawa jest rozpatrywana przez Wojewodę już po raz kolejny. Poprzednio, Starosta [..] decyzją z dnia 7 marca 2005 r., nr [...] odmówił B.D. wznowienia postępowania. Decyzję tę uchylono jednak, wskutek odwołania, decyzją Wojewody z dnia 12 sierpnia 2005 r., nr [...], przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolejną decyzją z dnia 15 lutego 2006 r., nr [...] Starosta, po wznowieniu postępowania, odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Również i tę decyzję skasowano i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia Staroście (decyzja Wojewody z dnia 28 września 2007 r., nr [...]). Kolejna decyzja Starosty, z dnia 5 września 2003 r., nr [...], odmawiająca wznowienia postępowania, została przez Wojewodę utrzymana w mocy (decyzja z dnia 30 lipca 2008 r., nr [...]). Skarga wniesiona na tę decyzję została uwzględniona przez Wojewodę w trybie autokontroli (decyzja z dnia 16 października 2008 r., nr [...]), poprzez uchylenie decyzji II i I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. WSA postanowieniem z dnia 23 marca 2009 r., II SA/Rz 758/08 umorzył postępowanie sądowe. Ponownie załatwiając sprawę Starosta [...] umorzył postępowanie decyzją z dnia 5 września 2009 r., nr [...]. Decyzja ta została uchylona w toku instancji a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia Staroście [...] (decyzja Wojewody z dnia 31 grudnia 2009 r., nr [...]). Decyzją z dnia 3 sierpnia 2010 r., nr [...] Starosta [...] odmówił końcowo wznowienia postępowania, a Wojewoda [...] – zaskarżoną aktualnie do Sądu decyzją – utrzymał tę decyzję z mocy. Odnosząc się do trafności decyzji I instancji Wojewoda stwierdził, że warunkiem ubiegania się o wznowienie postępowania jest kumulatywne wystąpienie następujących warunków: 1) podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę będącą stroną postępowania; 2) podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz 3) podanie o wznowienie postępowania zawiera przyczynę wznowienia określoną w art. 145 § 1 k.p.a. B.D. we wniosku o wznowienie postępowania wskazał, jako podstawę żądania, brak swojego udziału w postępowaniu zakończonym dotychczasową decyzją udzielającą Gminie [..] pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej. Określony w art. 148 k.p.a. miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania przez taką osobę biegnie od dnia, w którym osoba strona się o decyzji. Decyzja dotychczasowa (z dnia 5 września 2003 r.) została doręczona B.D. w dniu 9 września 2003 r., kiedy to jego żona, M.D., jako dorosły domownik, odebrała ją od doręczyciela, kwitując odbiór własnoręcznym podpisem. Doręczenie (a tym samym dowiedzenie się o decyzji) to było skuteczne z dniem 9 września 2003 r. Zarzuty związane z kwestionowanymi podpisami na zwrotnych potwierdzeniach odbioru okazały się nieuzasadnione w związku z ustaleniami Prokuratury Rejonowej w [...], zwłaszcza wynikającymi z postanowienia z dnia 20 kwietnia 2006 r., nr [...], sygn. akt [..]. Wniosek B.D. o wznowienie postępowania, złożony do Wojewody w dniu 12 stycznia 2005 r., wpłynął z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Żaden z dowodów przeprowadzonych w sprawie (w tym z zeznań świadków: E.B. i T.K.) nie stanowi podstawy do przyjęcia odmiennych ustaleń w zakresie dochowania terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Z decyzją nie zgodził się B.D., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze stwierdził, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 43 k.p.a. polegającym na błędnym przyjęciu, iż decyzja dotychczasowa została mu doręczona 9 września 2003 r.; M.D., pomimo przyjęcia przesyłki, nie zobowiązała się do przekazania jej adresatowi, B.D. Naruszeniu uległ również art. 77 § 1 k.p.a., gdyż orzekający organ pomimo, iż posiadał informacje o toczącym się postępowaniu karnym w sprawie podrobienia podpisów na zwrotnych potwierdzeniach odbioru (a także umowie) wydał decyzję bez wszechstronnego zbadania tych okoliczności. Skuteczne doręczenie zastępcze, dokonywane względem dorosłego pełnomocnika, ma miejsce wyłącznie wówczas, gdy odbierający pismo wyraźnie zobowiąże się do oddania go adresatowi. W dniu 9 września 2003 r. M.D., jako dorosły domownik, nie zobowiązała się do przekazania B.D. przesyłki zawierającej dotychczasową decyzję o udzieleniu Gminie pozwolenia na budowę. W badanej sprawie bezsprzecznie wystąpił po stronie M.D. brak woli oddania pisma adresatowi, co wynika z materiałów postępowania karnego, a zwłaszcza z oświadczeń samej M.D., obrazujących jej postawę co do zamiaru postępowania z przesyłką. Domniemanie skuteczności doręczenia zastępczego zostało zatem obalone, a organ mimo to przyjął, że do doręczenia decyzji (i powzięcia przez B.D. wiedzy o jej treści) doszło w dniu przekazania przesyłki M.D. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, w szczególności raz jeszcze eksponując, że żona skarżącego odbierając źródłową decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej zobowiązała się ją doręczyć skarżącemu. Wojewoda przekazał pismo skarżącego skierowane do Starosty [...] z 30 września 2011 r., zawierające oświadczenie o "wycofaniu odwołania" od decyzji tego organu z 3 sierpnia 2010 r. Sąd wezwał pełnomocnika skarżącego o złożenie oświadczenie, czy pismo skarżącego w istocie jest cofnięciem skargi od decyzji Wojewody [...] z 15 grudnia 2010 r., pod rygorem uznania, że nie jest to cofnięcie skargi. Do dnia rozprawy oświadczenia strona skarżąca nie złożyła, na wyznaczona zaś w dniu 26 października 2010 r. nikt się nie stawił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, o ile prowadzi do wzruszenia zaskarżonej decyzji i szeregu innych decyzji wydanych w granicach sprawy, z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Z mocy art. 133 § 1 Ppsa ab initio sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W aktach tych na k. 85 t. II akt administracyjnych zalega postanowienie Starosty [...] z 13 lutego 2008 r. nr [...] orzekającego o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tegoż organu z 5 września 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [..] pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości Ż. – etap II. W aktach tych na k. 90 t. II akt administracyjnych zalega z kolei decyzja Starosty [...] z 31 marca 2008 r. nr [...] (podpisana przez działającą z upoważnienia organu Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa mgr inż. M.K.) uchylająca decyzję tegoż organu z 5 września 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości Ż. – etap II w części dotyczącej nieruchomości o nr ewid. [..]/4 i [..]/1 położonych w Ż. oraz utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z 5 września 2003 r. [...] w pozostałej części. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na dyspozycję art. 104, 145 § 1 pkt 1 i 5, art. 151 § 1 k.p.a. Decyzja ta zawiera adnotację, że stała się ostateczną z dniem 1 kwietnia 2009 r. Zauważyć przeto należy, że w kwestii wznowienia postępowania i rozstrzygnięcia we wznowieniowym postępowaniu sprawy udzielenia pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej na działkach o nr ewid. [..]/4 i [..]/1 położonych w Ż., wszystkie decyzje wydane po tej dacie, a które nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, i odnoszą się np. do odmowy wznowienia postępowania zakończonego są dotknięte wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., skoro dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną. W szczególności wadliwością taką jest dotknięta decyzja Starosty [...] z 3 sierpnia 2010 r. orzekająca o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tegoż organu z 5 września 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej Gminie [..] pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości Ż. – etap II. Z akt administracyjnych wynika bowiem niezbicie, że w dacie orzekania w obrocie pozostawała decyzja Starosty [...] z 31 marca 2008 r. nr [...] uchylająca decyzję tegoż organu z 5 września 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości Ż. – etap II w części dotyczącej nieruchomości o nr ewid. [..]/4 i [..]/1 położonych w Ż. oraz utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z 5 września 2003 r. [..] w pozostałej części. Skoro zatem uprzednio Starosta [...] orzekał w trybie wznowienia postępowania i wydana przez niego decyzja w tym zakresie, jak to ma wynikać z akt sprawy, jest decyzją ostateczną, to orzekanie o odmowie wznowienia postępowania w tym samym zakresie, w jakim to wznowienie już nastąpiło na podstawie postanowienia organu I instancji z 13 lutego 2008 r., oznacza, że wydana kolejna decyzja organu dotknięta jest wadą rei iudicatae (powaga rzeczy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną). Wojewoda [...] utrzymując w mocy tak wadliwą decyzję organu I instancji dopuścił się z kolei rażącego naruszenia prawa w postaci art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Oznacza to, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca decyzja zostały wydane z naruszeniami prawa, opisanymi w art. 156 § 1 k.p.a., co prowadzi do wniosku, że Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa musi stwierdzić nieważność zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. W granicach sprawy, której dotyczy skarga pozostaje w obrocie decyzja Wojewody [...] z 31 grudnia 2009 r. nr [...], uchylająca decyzję Starosty [...] z 2 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tegoż Starosty 5 września 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej Gminie [..] pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości Ż. – etap II oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W podstawie prawnej decyzji Wojewody z 31 grudnia 2009 r. powołano się na dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu decyzja organu odwoławczego rażąco naruszała dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego w dacie orzekania, iż "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W ocenie Sądu organowi odwoławczemu umknęła całkowicie konstatacja, iż w dacie orzekania przezeń pozostawała w obrocie decyzja Starosty [...] z 31 marca 2008 r. wydana w graniach wznowienia postępowania zakończonego udzieleniem Gminie [...] pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości Ż. etap II. O fakcie wznowienia postępowania i wydania w granicach wznowienia decyzji na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. organ odwoławczy napomyka w uzasadnieniu faktycznym swej decyzji z 31 grudnia 2009 r. (s. 3 uzasadnienia decyzji) nie wyciąga z tego faktu prawidłowej konkluzji. Skoro sprawa administracyjna we wznowieniowym postępowaniu została już ostatecznie rozstrzygnięta, to brak było podstaw do tego, aby organowi I instancji, który umorzył kontynuowane, niejako równolegle drugie postępowanie w tym samym zakresie, nakazywać jego dalsze prowadzenie. Reasumując: Wojewoda [...] raz jeszcze rozpozna odwołanie B.D. od decyzji Starosty [...] z 2 lipca 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego udzieleniem pozwolenia na budowę, uwzględniając fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] z 31 marca 2008 r. oraz oceny Sądu wyrażonej niniejszym wyrokiem, co do skutków tej ostatniej decyzji. Z tych względów orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekał na zasadzie art. 200 Ppsa, uwzględniając wniosek skarżącego i działanie w sprawie przez pełnomocnika.