II SA/Rz 803/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia -skargę oddala- Przedmiotem skargi I.S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania. Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia umorzył jako bezprzedmiotowe, prowadzone z wniosku Spółki "A" z siedzibą w W. postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "[...]", usytuowanej na działce nr ewid. 974, w obrębie [...] przy ul. [...] 22 w R. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem złożonym przez pełnomocnika "A" Sp. z o.o. w dniu [...] lutego 2010 r. wycofano pierwotny wniosek z dnia [...] stycznia 2007 r. o wydanie decyzji. Organ wyjaśnił, że przedmiot projektowanej dotychczas inwestycji (stacja bazowa telefonii UMTS), w aktualnym stanie prawnym nie należy już do katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika ze znowelizowanego § 3 ust. 1 pkt 8 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zmianami) i stanowi drugą podstawę umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli I.S., A.L. oraz Stowarzyszenie "A" z siedzibą w R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania A. L., decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej "k.p.a.", uznawszy, że A.L. nie przysługuje status strony postępowania. Natomiast rozpoznając odwołanie I.S. oraz Stowarzyszenia "A" z siedzibą w R. odrębną decyzją z dnia [...] września 20011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2011r. w postawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zmianami). W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zaskarżona decyzja jest trafna, jednakże z innych przyczyn niż określone w jej uzasadnieniu. Prowadzone przez Prezydenta Miasta [...] postępowanie nie mogło zakończyć się decyzją załatwiająca sprawę co do istoty, gdyż organ I instancji nie posiadał legitymacji do jego prowadzenia. Jedną ze stron postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] jest osoba prawna prawa publicznego – Gmina Miasto [...]., która jest właścicielem trzech nieruchomości gruntowych, graniczących z projektowaną inwestycją. Zatem Prezydent Miasta [...] podlegał wyłączeniu, jako pracownik Gminy, od udziału w postępowaniu. Ponadto pismem z dnia [...] lutego 2010r. Spółki "A" cofnęła wniosek o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację stacji bazowej telefonii UMTS, co uzasadnia umorzenie postępowania. Jako błędne Kolegium wskazało przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że przyczyną umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, jest m. in. okoliczność, że projektowana inwestycja w nowym stanie prawnym przestała należeć do katalogu inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przed realizacją wymaga się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody oraz przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko. Ocena spełnienia przez projektowaną inwestycję warunków określonych w prawie materialnym ochrony środowiska może następować tylko w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, które kończy się decyzją pozytywną albo negatywną. W okolicznościach sprawy postępowanie zakończyło się rozstrzygnięciem formalnym, stąd wypowiadanie się w decyzji o spełnieniu lub niespełnieniu warunków określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska oraz aktach wykonawczych, stanowiłoby naruszenie prawa (art. 105 § 1 k.p.a.) Skargę na decyzję SKO z dnia [...] wrześnie 2011r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011r. złożyła I.S. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji . Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa procesowego poprzez błędne zastosowanie do zaistniałego stan faktycznego art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz art. 24 §1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędne zastosowanie do zaistniałego stanu faktycznego art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. wyjaśniając, że sąsiedztwo działek o nr 955/6, 973 oraz 1070/8, stanowiących własność Gminy Miasta [...], nie może w żadnym wypadku stanowić o naruszeniu interesu prawnego Gminy Miasta [...] w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację spornego przedsięwzięcia. Ewentualna negatywna ocena oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko w odniesieniu do działek stanowiących własność Gminy Miasta [...] byłaby niecelowa i miałaby marginalne znaczenie w porównaniu z nieruchomością skarżącej oraz innymi sąsiadującymi nieruchomościami, na których posadowione są budynki mieszkalne. W/w działki są to nieruchomości, z których Gmina [...] nie korzysta. Parking oraz droga są użytkowane przez mieszkańców, a na działce na, której znajduje się stacja TRAFO posadowione są urządzenia elektroenergetyczne należące do [...]. Z uwagi na to, nie ma w tym stanie faktycznym zagrożenia dla bezstronności organu, gdyż w tym przypadku interes Gminy [...] nie będzie naruszony. Tym samym fakt bycia przez gminę [...] właścicielem w/w działek nie może stanowić to podstawy wyłączenia organu. Po drugie, mając na względzie racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, iż skoro, mocą art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wyposażył prezydenta miasta (wójta, burmistrza) w kompetencję do wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzez tzw. wyliczenie negatywne, a więc wskazanie, iż prezydent miasta (wójt, burmistrz) jest właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadkach, w których właściwy nie jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, Starosta, Regionalny Dyrektor Lasów Państwowych, musiał mieć na względzie przedsięwzięcia o znaczeniu "lokalnym". Takim właśnie przedsięwzięciem jest [...]. Jest sprawą oczywistą, że nieruchomości w miastach otoczone są "siatką" ulic i dróg stanowiących własność Gminy, jednak nie można wywodzić z tego faktu naruszenia interesu prawnego Gminy w przedmiotowym postępowaniu skutkującym wyłączeniem Prezydenta Miasta jako organu niezdolnego do załatwienia sprawy. Podniosła, że bezsprzeczny jest fakt konieczności umorzenia postępowania przez organ I instancji w przypadku cofnięcia wniosku podmiotu żądającego przeprowadzenia postępowania, jednakże skarżąca w swoim odwołaniu z dnia 15 lipca 2011 r. kwestionowała umorzenie postępowania nie z powodów formalnych (cofnięcie wniosku przez inicjatora postępowania), lecz z uwagi na kwalifikację przez organ I instancji, w uzasadnieniu do decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., spornego przedsięwzięcia jako inwestycji niewymagającej uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ I instancji umarzając postępowanie nie poprzestał na rozstrzygnięciu formalnym. W uzasadnieniu do wydanej decyzji zamieścił rozstrzygnięcie merytorycznie sprawy stwierdzając, iż "...na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego uznano, że inwestycja objęta wnioskiem nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Takie rozstrzygnięcie stanowi rażące naruszenie prawa i daje podstawę inwestorowi – Spółce "A" powoływania się na nie w przyszłej procedurze lokalizacyjnej dla przedmiotowego przedsięwzięcia i tym samym uniknięcia konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Z uwagi na to, Samorządowe Kolegium Odwoławcze winne było uchylić wadliwą decyzję organu I instancji. Ponadto, zdaniem skarżącej przedsięwzięcie to jest inwestycją znacząco oddziałującą na środowisko i jej realizacja wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wynika to z brzmienia § 3 ust. 1 pkt 8 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007r., z uwagi na fakt, że w zaistniałym stanie faktycznym pod osią głównej wiązki promieniowania w odległości mniejszej niż 40 m od środka elektrycznego anten znajduje się gęsta zabudowa mieszkalna - bloki czteropiętrowe, domki jednorodzinne, dom opieki społecznej oraz przedszkole (miejsca dostępne dla ludności). Organ I instancji nie zgromadził więc wyczerpującego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie stwierdzając, iż w odległości do 40m od środka elektrycznego anten nie ma żadnej zabudowy - miejsc dostępnych dla ludności, czym dopuścił się obrazy art. 77 § 1 w zw. art. 7 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu skarg I.S. i A. L., decyzją z dnia [...] listopada 2011r., nr [...] uwzględniło w trybie autokontroli skargi sądowoadministracyjne i jednocześnie uchyliło zaskarżone decyzje oraz poprzedzającą je decyzję pierwszej instancji oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium uznało, że zaskarżone decyzje (o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji oraz o częściowym umorzeniu postępowania odwoławczego) oraz poprzedzająca je decyzja Prezydenta Miasta [...] nie uwzględniły wymogu zapewnienia udziału pominiętej strony w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), która bez własnej winy nie mogła w nim uczestniczyć. Wynika to z faktu, że J. i J.L., do których kierowana była zaskarżona decyzja organu I instancji, nie żyją, a ich następcą prawnym (spadkobiercą), uwidocznionym w księdze wieczystej od 2011r. jest A.L., której dotychczas nie dopuszczono do udziału w postępowaniu opierając się na zdezaktualizowanych wypisach z ewidencji gruntów. Po rozpoznaniu skargi I.S. na wymienioną wyżej decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014r., sygn. akt: II SA/Rz 119/12 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2011r. , nr [...]. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego wskazał, że ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. przez ten sam organ kolegialny powinno nastąpić w innym niż dotychczas składzie osobowym, podczas gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2011r. oraz uchylone nią decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2011r. wydane zostały w tym samym składzie osobowym: przewodniczący – R.Ż. oraz członkowie: P.P. i W.M. Ta okoliczność stanowi naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014r., sygn. akt: II OSK 1919/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną I.S. od wskazanego wyżej wyroku. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o uwzględnienie skarg z uwagi na fakt, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonych decyzji oraz poprzedzającej je decyzji organu I instancji nie brała udziału A.L. posiadająca statusu strony tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Skarga I.S. podlega oddaleniu bowiem zaskarżona decyzja, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Postępowanie w sprawie wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań toczyło się na wniosek złożony przez inwestora w dniu 18 stycznia 2007 r. W dacie złożenia wniosku postępowanie to prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej "P.o.ś." Po myśli art. 46a ust. 1 tej ustawy postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia. Wskazać należy, że przepis art. 46 a został na mocy art. 144 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1235), zwanej dalej "U.i.ś" uchylony i przestał obowiązywać od dnia jej wejścia w życie, tj. od dnia 15 listopada 2008 r. W chwili obecnej postępowanie w sprawię środowiskowych uwarunkowań reguluje przytoczona wyżej ustawa. Mając jednak na uwadze brzmienie przepisów przejściowych, a dokładnie art. 153 ww. ustawy stanowiącego, że do spraw wszczętych na podstawie przepisów P.o.ś., przed dniem wejścia w życie U.i.ś, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe, rozpatrując niniejszą sprawę należy odwołać się do przepisów P.o.ś. Przepis art. 46 a P.o.ś stanowi przejaw zasady dyspozycyjności, oznaczającej, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek podmiotu. Tym samym jednostka podejmując decyzję o wszczęciu postępowania administracyjnego staje się dysponentem tego postępowania. To od wnioskodawcy w takiej sytuacji zależy, czy będzie zmierzał do rozpatrzenia przez organ administracji publicznej sprawy administracyjnej, w której jest stroną. Zatem w sytuacji, gdy jednostka posiada wyłączne uprawnienie do zainicjowania postępowania administracyjnego, tym bardziej służy jej uprawnienie do rezygnacji z jego dalszego prowadzenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2010 r., II SA/Gd 586/10, Lex nr 752568). Skoro zatem w piśmie z dnia 18 lutego 2010 r. inwestor zawarł oświadczenie, że cofa swój wniosek o wydanie decyzji środowiskowej, uznać należało, że nie jest już zainteresowany dalszym prowadzeniem postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 18 stycznia 2007 r. Oświadczenie takie oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., bowiem strona zrezygnowała z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., V SA 381/01, Lex nr 78917). Nie ulega bowiem wątpliwości, że do elementów konstrukcyjnych przedmiotu sprawy administracyjnej zaliczyć należy także wolę uprawnionego podmiotu, o ile ustawodawca łączy z nią istnienie postępowania – a w niniejszej sprawie art. 46a ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska nie pozostawia wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowań zależy wyłącznie od woli zainteresowanego podmiotu. Nie ma zastosowania w niniejszej sprawie art. 105 § 2 k.p.a., stanowiący, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeśli wystąpi o to strona, na której żądanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Skoro inwestor jest dysponentem swojego żądania do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzją załatwiającą jego wniosek co do istoty może ten wniosek cofnąć. Ma wówczas zastosowanie art. 105 § 1, a nie § 2, a więc organ załatwiający sprawę powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Kierując się zasadą skargowości i zasadą dyspozycyjności postępowania stwierdzić należy, że art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Kwestia wyłączenia Prezydenta Miasta [...] od rozpoznania sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania jest zagadnieniem wtórnym wobec cofnięcia żądania wszczęcia postępowania. Błędnie uznało Kolegium, że jest to przyczyna umorzenia postępowania, przy czym nie ma to wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, bowiem mimo błędnego uzasadnienia odpowiada ono prawu. Za słuszne natomiast należy uznać stanowisko Kolegium o tym, iż ocena spełnienia przez projektowaną inwestycję warunków określonych w prawie materialnym może następować tylko w toku postępowaniu zakończonego wydaniem decyzji merytorycznej: pozytywnej lub negatywnej. Ustalenia w zakresie zakwalifikowania bądź też niezakwalifikowania przedsięwzięcia planowanego przez inwestora do katalogu przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w sytuacji cofnięcia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia były zbędne. W decyzji umarzającej postępowanie na skutek cofnięcia żądania jego wszczęcia, a zatem z przyczyn procesowych (formalnych) organ nie był władny wypowiadać się co do meritum sprawy. Z wyżej wymienionych powodów zarzuty podniesione przez skarżącą nie zasługują na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.