II SA/Rz 804/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2015 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na czynność [...] Kuratora Oświaty w przedmiocie odmowy podjęcia działań w ramach nadzoru pedagogicznego - postanawia – odrzucić skargę. A. K. złożyła w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Rzeszowie skargę na działanie [...] Kuratora Oświaty, zwanego dalej również jako "KO" stanowiące "pogwałcenie jej absolutnego prawa do uznawania jej podmiotowości prawnej, która jest źródłem i podstawą jej przyrodzonej i nienaruszalnej godności", zarzucając naruszenie art. 16 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich (Osobistych) i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) i art. 30 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Skarżąca zażądała stwierdzenia przez Sąd, że KO wskutek niepodjęcia żadnych działań i "ukrywania bezprawia" legitymizował dokonane przez dyrektora Zespołu Szkół [...] i jego organ prowadzący tj. Gminę [...] "bezprawie konstytucyjne", które polegało na zakwestionowaniu jej statusu jako podmiotu prawa publicznego. Strona zaznaczyła, że domaga się usunięcia trwającego stanu "negującego jej podmiotowość prawną", w szczególności - stwierdzenia braku umocowania normatywnego w przepisach ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z) dla zawartej z nią jako nauczycielem dyplomowanym w Zespole Szkół [...] (następnie także jako "ZS") w dniu 1 września 2005 r. umowy o pracę na czas nieokreślony w pełnym wymiarze zajęć, - potwierdzenia, że prawnie niedopuszczalna umowa o pracę przekształciła się automatycznie w chwili nawiązania stosunku pracy w stosunek pracy na podstawie mianowania, - stwierdzenia niedopuszczalności dokonanych przez ZS zmian warunków zatrudnienia w dniach: 1.09.2007 r., 25.01.2008 r., 27.05.2008 r. i 19.01.2009 r., - stwierdzenia, że dokonane dnia 15 maja 2009 r. przez dyrektora ZS [...] wypowiedzenie zawartej z nią umowy o pracę na czas nieokreślony w niepełnym wymiarze czasu pracy było bezskuteczne z mocy prawa, - usunięcia z obrotu prawnego świadectwa pracy wystawionego przez dyrektora ZS w dniu 31.08.2009 r. W odpowiedzi na skargę KO wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej wskazując, że wszystkie poruszone w niej zagadnienia dotyczą spraw, dla których właściwy jest sąd pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministacyjne może zostać skutecznie wszczęte tylko wówczas, gdy spełnione są warunki określone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.". Jednym z nich jest to, by skarżony akt, czynność lub bezczynność organu administracji publicznej mieścił się w zakresie przedmiotowym sprawowanej przez sąd kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i w art. 184 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Taki przedmiotowy zakres postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza brzmienie art. 3-5 P.p.s.a. A. K. jako podstawę swej skargi wskazała art. 3 § 2 pkt 4 i art. 5 pkt 3 P.p.s.a. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (tj. decyzje administracyjne oraz postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei według powołanego art. 5 pkt 3 P.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. W ocenie Sądu, przedmiot skargi A. K. nie mieści się w zakresie pojęciowym art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a., w szczególności nie stanowi on aktu lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jak wynika z przedłożonych przez KO akt, A. K. zwróciła się do tego podmiotu – w piśmie z dnia 23 kwietnia 2012 r. – powołując art. 34 pkt 1 ustawy o systemie oświaty o zbadanie zgodności działalności organu prowadzącego ZS [...] pod kątem prawidłowości wykonywania wobec tej placówki zadań nadzorczych wymienionych w art. 34a ust. 1 i ust. 2 pkt 3 tej ustawy tj. przestrzegania przez ZS przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły. Wymieniona podniosła, że dyrektor Szkoły nie stosował względem niej bezwzględnie obowiązujących przepisów Karty Nauczyciela przy dwukrotnym nawiązywaniu stosunku pracy, przy jego zmianach i rozwiązywaniu. Z kolei w skierowanym do KO piśmie z dnia 11 maja 2012 r. A. K. zaznaczyła, że jej sprawa dotyczy naruszenia przez dyrektora publicznej placówki oświatowo-wychowawczej dóbr chronionych prawnie, opisanych szczegółowo w art. 271 § 1 i art. 218 § 1 ustawy Kodeks karny oraz kwestii nawiązania, zmian i rozwiązania nieprawdziwego stosunku pracy, czyli roszczeń wynikających z czynu niedozwolonego. W świetle art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), określanej dalej "u.s.o.", kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami, placówkami doskonalenia nauczycieli, w tym nad niepublicznymi placówkami doskonalenia nauczycieli o zasięgu ogólnokrajowym, oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Zakres tego nadzoru określa art. 33 u.s.o. W ramach przedmiotowego nadzoru mieści się także możliwość zastosowania przez kuratora rozwiązania wynikającego z art. 34 ust. 1 u.s.o. Przepis ten stanowi, że jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący prowadzi swoją działalność z naruszeniem przepisów ustawy, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie, z zastrzeżeniem ust. 5. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że nadzór pedagogiczny to stałe i systematyczne badanie przez odpowiednie organy, głównie kuratora oświaty, stanu, warunków i efektów prowadzonej przez szkoły i placówki działalności statutowej oraz dbanie o właściwą jakość poziomu kształcenia i wychowania. Jego przedmiot jest określony ustawowo i obejmuje wyłącznie działalność dydaktyczną, opiekuńczą i wychowawczą (tak Danuta Kurzyna-Chmiel, Oświata jako zadanie publiczne publ.: w Lex Omega). Treść powołanego art. 34 ust. 1 u.s.o. wskazuje, że po pierwsze organ nadzoru pedagogicznego dysponuje uznaniem w zakresie zasadności zastosowania przewidzianego tą regulacją środka prawnego (tj. może, lecz nie musi z niego skorzystać w warunkach okoliczności danego przypadku), a po drugie naruszenie, o którym tam mowa musi dotyczyć tylko i wyłącznie przepisów ustawy o systemie oświaty, nie zaś żadnego innego aktu prawnego (por. M. Pilch Komentarz do art. 34 ustawy o systemie oświaty, Lex Omega). Uwzględniając powyższe należy powtórzyć, iż przedmiot zaskarżenia A. K. nie jest objęty kontrolą sądowoadministracyjną. Działanie KO, które wymieniona kwestionuje ma się sprowadzać do niepodjęcia czynności z art. 34 ust. 1 u.s.o. Nie przybrało ono zatem formy decyzji administracyjnej wyszczególnionej w tym przepisie, jak też nie stanowi czynności materialno-technicznej z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Taki akt lub czynność powinien bowiem ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) pewnych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego (tak: T. Woś Komentarz do art. 3 P.p.s.a., Lex Polonica Perfecta). Poza tym, z aktami lub czynnościami, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., mamy do czynienia wówczas, gdy są one skierowane do konkretnych, imiennie oznaczonych podmiotów, przy czym oczywiście nie chodzi tu o takie podmioty, jak inne organy, bądź instytucje podległe, ale o podmioty niepodporządkowane organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Admiknistracyjnego z 15.12.2010 r. II GSK 8/10, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w art. 34 ust. 1 u.s.o. chodzi o polecenie usunięcia uchybień kierowane przez kuratora oświaty jako organ nadzoru pedagogicznego do szkoły albo organu ją prowadzącego. W okolicznościach sprawy nie może być także mowy o bezczynności organu w przedmiotowym zakresie, bowiem, by podlegała ona kontroli sądowej musi dotyczyć sytuacji, gdy dany organ administracji obowiązany jest do wydania decyzji lub postanowienia. Jak zaś już wyżej zaznaczono, powołany art. 34 ust. 1 u.s.o. przewiduje jedynie możliwość wykorzystania przez organ nadzoru pedagogicznego przewidzianego tym przepisem środka. To zatem organ decyduje, czy przewidziana tą regulacją możliwość ma w okolicznościach konkretnego wypadku zastosowanie. Kierowane przez A. K. do KO liczne pisma wskazują, że w istocie kwestionuje ona sposób nawiązania, zmiany i rozwiązania z nią stosunku pracy. Jak stanowi zaś art. 91c ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191), spory o roszczenia ze stosunku pracy nauczycieli, niezależnie od formy nawiązania stosunku pracy, rozpatrywane są przez sądy pracy. Słusznie zatem – w adresowanym do skarżącej piśmie z dnia 7 maja 2012 r. ([...]) - KO podniósł, że poruszane przez nią zagadnienia nie podlegają jego kontroli w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego, gdyż należą do sfery prawa pracy. Natomiast powołany przez A. K. w skardze jako jej podstawa art. 5 pkt 3 P.p.s.a., jak już wyżej podano, wskazuje sprawy nie należące do właściwości sądu administracyjnego, dlatego też nie może uzasadniać kognicji tego sądu. Należy jeszcze wskazać, że stanowisko, iż przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kompetencja sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej nie obejmuje oceny działania kuratora oświaty w takim zakresie, w jakim sprawuje on nadzór pedagogiczny nad szkołami i realizuje politykę oświatową państwa przedstawione już zostało w orzecznictwie sądowym (por. postanowienie Wojewódzkiego Administracyjnego w Gdańsku z 30.12.2009 r. III SAB/Gd 48/09, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z podanych przyczyn odrzucono skargę A. K. jako niedopuszczalną, bowiem zakwestionowany przez nią brak aktywności KO nie stanowi żadnej z form poddanych kontroli sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. O powyższym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, § 3 P.p.s.a.