II SA/Rz 806/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r., [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r., Nr 69, poz. 415 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania K. W. od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2012r., nr [...], na podstawie której uznano K. W. za osobę bezrobotną od dnia 21 marca 2012r. Postanowienie zapadło w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2012r., nr [...], nr [...] Starosta Powiatu [...] w pkt 1 uznał K. W. za osobę bezrobotną z dniem 21 marca 2012r. oraz w pkt 2 odmówił jej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W wyniku rozpoznania odwołania K. W. od wskazanej wyżej decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012r., nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu naprowadził, że wyłącznie właściwym organem do zajęcia stanowiska w przedmiocie uprawnień strony do kontynuowania pobierania zasiłku, przyznanego decyzją Marszałka Województwa [...] jest ten organ, zgodnie z art. 8 ust.1 pkt 8 lit. c ustawy. Starosta Powiatu [...] nie jest natomiast właściwy do prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia prawa do pobierania zasiłku dla bezrobotnych w oparciu o art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy. W następstwie powyższych rozstrzygnięć Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] maja 2012r. orzekł jak wskazano na wstępie. Organ wskazał na normatywne przesłanki przyznania statusu osoby bezrobotnej wynikające z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, które spełnia K. W. K. W. złożyła odwołanie od wskazanej wyżej decyzji. Podała, że przed dniem 21 marca 2012r. posiadała status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 25 sierpnia 2011 r., na okres 12 miesięcy z wyliczeniem kwoty należnego zasiłku do 1 sierpnia 2012r., o czym orzekł Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wniosła o anulowanie decyzji z dnia [...] marca 2012r. oraz z dnia [...] maja 2012r., ponieważ zdaniem odwołującej się zostały wydane nieprawidłowo. Wniosła o przyznanie jej statusu bezrobotnej z prawem do zasiłku i wypłacenia tego zasiłku do 1 sierpnia 2012r. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem wymienionym na wstępie Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez K. W. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności organ naprowadził, że zakres orzekania przez organ odwoławczy jest ograniczony zakresem rozstrzygnięcia organu I instancji. Decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2012r. rozstrzyga wyłącznie kwestie uznania K. W. za osobę bezrobotną, czego ww. w odwołaniu nie kwestionuje. Podnosi natomiast tylko kwestię przyznania jej zasiłku. Z uwagi na powyższe w ocenie organu taka treść odwołania obliguje organ do wezwania skarżącej czy jest to wniosek o uzupełnienie decyzji w zakresie rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji w przedmiocie uprawnień do zasiłku z tytułu pozostawania bez pracy, czy tez mimo to strona popiera wniosek o rozpatrzenie przez Wojewodę [...] odwołania w nierozstrzygniętej kwestii dotyczącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z uwagi na fakt, że odwołująca oświadczyła, że popiera złożone w sprawie odwołanie oraz z uwagi na treść art. 138 k.p.a i ograniczenie zakresu jego orzekania przez zakres orzeczenia wydanego przez organ I instancji i brak umocowania do rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa odwołującej się do zasiłku dla bezrobotnych zobligowany był stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Organ wyjaśnił ponadto, że właściwy w tym przedmiocie Marszałek Województwa [...] wydał w dniu [...] czerwca 2012r., decyzję o nr [...] w sprawie odmowy przyznania K. W. prawa do zasiłku uzupełniającego dla bezrobotnych. W skardze na wskazane wyżej postanowienie K. W. podała, że niewłaściwe było, że organ rozpoznając jej odwołanie wziął pod uwagę jedynie "ostatnią decyzję Urzędu". Zdaniem skarżącej organ powinien odnieść się także do innych decyzji wydanych w sprawie. Skarżąca streściła przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie wskazując, że zasiłek przyznany jej został decyzją z dnia [...] listopada 2011r., nr [...] od dnia 25 sierpnia 2011r. na okres 12 miesięcy. Zasiłek pobierała do dnia 18 listopada 2011r., tj. do czasu kiedy został jej odebrany na 120 dni z uwagi na fakt, że nie dokonała rejestracji na liście bezrobotnych. Nie wiedziała, że ciąży na niej taki obowiązek. Podała, że w aktach administracyjnych znajduje się decyzja z dnia [...] marca 2012r. która została odtworzona po uprzednim zniszczeniu i widnieje na niej jej sfałszowany podpis. Podała, że na skutek wydania wielu decyzji, doszło do zagmatwania sprawy i dlatego decyzje są dla niej niejasne. Zarzuciła, że w żadnej z późniejszych decyzji nie uwzględniono, że decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. został jej przyznany zasiłek i nie określono okresu przerwy w pobieraniu tego zasiłku. Podała, że w jej sprawie doszło do popełnienia przestępstwa poprzez fałszowanie podpisu, podsuwanie do podpisania niewiadomych dokumentów, niszczenia dokumentów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto wyjaśnił, że podstawę do przyznania zasiłku stanowi art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Badaniu w zakresie spełniania przesłanek do nabycia prawa do zasiłku podlega zatem okres 18 miesięcy przed dokonaniem przez skarżącą rejestracji. Zatrudnienie w tym okresie K. W. za granicą przesądza o właściwości organu w tej sprawie i jest nim Marszałek Województwa [...], zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy, który wykonuje zadania wynikające z koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państwa, o którym mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c w zakresie świadczeń dla bezrobotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia był art. 134 k.p.a., który stanowi, że "organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.". Źródła niedopuszczalności odwołania można upatrywać w przyczynach o charakterze podmiotowym bądź też przedmiotowym. Niedopuszczalność przedmiotowa ma miejsce w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia, wyłączenia przez obowiązujące przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji, czy też wyczerpania przysługujących środków odwoławczych lub też gdy ustawa przewiduje inny tryb weryfikacji decyzji administracyjnej. Odwołanie może być niedopuszczalne również z przyczyn podmiotowych, tj. gdy zostało wniesione bądź przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Z niedopuszczalnością odwołania mamy do czynienia w sytuacji, gdy na etapie wstępnej kontroli odwołania organ stwierdzi brak możliwości dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji w postępowaniu odwoławczym z uwagi na przedmiotowe bądź podmiotowe przeszkody w jego rozpoznaniu. Prawo strony do wniesienia odwołania jest bezpośrednim następstwem funkcjonowania na gruncie postępowania administracyjnego zasady dwuinstancyjności postępowania. Z brzemienia art. 15 k.p.a. wynika procesowa gwarancja dla strony postępowania administracyjnego niezadowolonej z decyzji, wyrażająca się w możliwości żądania, poprzez wniesienia odwołania, ponownego rozpoznania indywidualnej sprawy administracyjnej przez organy administracji publicznej właściwe w sprawie. Taka konstrukcja postępowania odwoławczego, które nie sprowadza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji rodzi daleko idące konsekwencje. Organ II instancji zobowiązany jest bowiem do ponownego rozpoznania sprawy na nowo, niezależnie od zarzutów podniesionych w odwołaniu, zwłaszcza, że odwołanie co do zasady jest środkiem prawnym o charakterze niesformalizowanym i brak jest w kodeksie postępowania administracyjnego wymogów co do jego treści. Wystarczające jest, że strona składając odwołanie, wyrazi tym swoje niezadowolenie z decyzji organu I instancji. Z zasady odformalizowania wynika także, że strona może w nim podnosić dowolne zarzuty co do zgodności decyzji z prawem materialnym lub procesowym (legalności) a także co do słuszności czy tez celowości rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe rozważanie na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności zauważyć należy, że organ II instancji wobec wątpliwości co do intencji strony, bezsprzecznie wyjaśnił, że jej zamiarem było złożenie odwołania od decyzji organu I instancji, a nie wniosku o uzupełnienie decyzji organu I instancji (pismo K. W. z dnia 23 czerwca 2012r.) W odwołaniu K. W. wskazała jak przebiegało dotychczasowe postępowanie oraz podała, że nie zgadza się z decyzją organu I instancji także z tego względu, że decyzja nie rozstrzyga w przedmiocie przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych. Decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2012r. uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012r. orzekała także w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych, co uzasadniało wątpliwości odwołującej w tym zakresie. Takie sformułowanie żądania strony, wobec braku wymogów formalnych odwołania na gruncie przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, obligowało organ II instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Brak było przesłanek uprawniających organ do przyjęcia, że decyzja organu I instancji przedmiotowo nie obejmuje zakresu podniesionego w odwołaniu, a następnie do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania i tym samym poprzestania na rozstrzygnięciu niemerytorycznym. Oznacza to, że organ wydając orzeczenie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania naruszył art. 134 k.p.a. oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania pozbawiło stronę prawa do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym, a także weryfikacji rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego z odniesieniem się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Ze wskazanych wyżej względów wobec naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 134 k.p.a. uznając, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Ponowne rozpoznając sprawę organ II instancji stosując się do wskazanych wyżej wywodów ponownie merytorycznie rozpatrzy sprawę w wyniku uruchomienia postępowania odwoławczego przez K. W. z odniesieniem się do zarzutów odwołania.