II SA/Rz 81/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 25 października 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi Powiatu [...] reprezentowanego przez Zarząd Powiatu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania gruntów - postanawia - odrzucić skargę. II SA/Rz 81/07 U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].11.2006 r. nr SKO [...] wydaną na podstawie art. 117 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 20 ustawy z dnia 26.03.1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów po rozpatrzeniu odwołań: 1. A. B., [...] 2. H. B., [...] 3. A. B., [...] 4. S. B., [...] 5. E. C., [...] 6. A. C., [...] 7. B. P., [...] 8. D. C., [...] 9. J. C., [...] 10. J. C., [...] 11. A. D., [...] 12. K. D., [...] 13. B.J., [...] 14. E.J., [...] 15. S. J., [...] 16. B. K., [...] 17. D. K., [...] 18. K. K., [...] 19. U. K., [...] 20. M. K., [...] 21. J.K., [...] 22. K, K., /repr. w post. adm. – przez M. K., [...] 23. H. L., [...] 24. G. L.-D., [...] 25. C. L., [...] 26. B. L., [...] 27. J. L. /repr. w post. adm. – przez G. B., [...] 28 .M. M., [...] 29 .S. M., [...] 30. A. M., [...] 31. J.M., [...] 32. E. M., [...] 33. J. M., [...] 34. Z. M., [...] 35. H. O., [...] 36. J. P., [...] 37. B. R., [...] 38. J. S., [...] 39. S. S., [...] 40. S. Ś., [...] 41. M. Ś., [...] 42. M. T., [...] 43. K. U., [...] 44. Z. W., [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...].09.2005 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi G. gm. [...], o ogólnym obszarze 1856.1037 ha poszerzonego o części gruntów wsi B., C., C., D, G., G., G., L., N., W., Z. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji i akt sprawy zostało ustalone, że postępowanie scaleniowe wszczęte zostało na wniosek właścicieli gruntów, których obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Ogólny obszar objęty scaleniem wynosi 1900 ha, w tym 11 ha 20 arów stanowią drogi powiatowe będące w użytkowaniu Zarządu Dróg Powiatowych w [...]. Postępowanie powyższe toczyło się z udziałem 1520 uczestników. Decyzją Starosty [...] z dnia [...].09.2006 r. nr [...] zatwierdzono projekt scalenia. W sentencji decyzji zawarto również rozstrzygnięcia w sprawie zgłoszonych zastrzeżeń przez 113 uczestników scalenia oraz postanowienie dotyczące rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzja została podana do publicznej wiadomości, przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia w dniu 5.09.2005 r., była wywieszona na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie położone są grunty scaleniowe oraz tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołujący, wymienieni w sentencji decyzji kasacyjnej, zakwestionowali postanowienia zawarte w decyzji scaleniowej dotyczącej ich nieruchomości, oraz postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Wobec złożonego wniosku o wyłączenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. do rozpoznania odwołań Prezes Rady Ministrów, postanowieniem z dnia [...].11.2005 r. nr [...] wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności rozpatrzyło wnioski uczestników scalenia o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności i postanowieniem z dnia [...].01.2006 r. orzekło o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Następnie akta przekazano Wojewodzie [...] jako właściwemu do rozpatrzenia odwołań od decyzji Starosty [...] z dnia [...].09.2005 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. Wobec zaistniałego sporu kompetencyjnego o właściwość Wojewoda pismem z dnia 28.04.2006 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o rozstrzygnięcie tego sporu. Postanowieniem z dnia 25.08.2006 r. sygn. akt II OW 20/06 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Rozpatrując odwołania organ odwoławczy, po analizie akt administracyjnych organu I instancji, stwierdził uchybienia procesowe dotyczące całego postępowania które to uchybienia uniemożliwiły organowi ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów poszczególnych odwołujących się stron. Stwierdzone zostało, że: 1) oświadczenia administracji Lasów Państwowych w [...] Nadleśnictwa [...], Gminy [...], Państwowego Funduszu Ziemi, Skarbu Państwa – Zasobu Gruntów Państwowych, zostały podpisane z naruszeniem przepisu art. 30 § 3 k.p.a., 2) z naruszeniem art. 20 i 34 pkt 6 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów zostało stwierdzone, że nie brali udziału w postępowaniu J. W., J. L., oraz spadkobiercy S. D. i M. W. W ocenie organu odwoławczego w/w uchybienia powodują, że postanowienia dotyczące gruntów objętych scaleniem dotyczyły osób nieżyjących, zawiadomienia podejmowane były przez osoby nieuprawnione i te uchybienia stanowiły podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Powiat [...], działający przez Zarząd Powiatu wniósł o uchylenie decyzji w części dotyczącej Powiatu [...] oraz innych osób, nie wnoszących odwołania od decyzji Starosty [...] wskazując na naruszenia art. 62 k.p.a. Legitymację do wniesienia skargi skarżący opiera na treści art. 28 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyjaśniając, że Powiat [...] w postępowaniu sądowym występuje jako uczestnik postępowania, którego interes prawny wynika z faktu z przysługującego prawa własności nieruchomości objętych scaleniem. Na wezwanie Sądu o wskazanie jakie grunty, na które powołuje się Powiat, zostały objęte przedmiotem scalenia, skarżący wyjaśnił, że ogólna ich powierzchnia wynosi 10,5800 ha obszar ten stanowią drogi publiczne wpisane na własność Powiatu [...], a będące w użytkowaniu Zarządu Dróg Powiatowych w [...]. W czasie scalenia gruntów dokonano regulacji granic przedmiotowych dróg i po scaleniu działki te stanowią drogi publiczne oznaczone numerem [...] których łączna powierzchnia wynosi 11,2028 ha. W dalszej części skargi skarżący zarzucił, że uchylenie decyzji w całości, w stosunku do osób, które nie składały odwołania, na oddźwięk społeczny i ekonomiczny, nie pozwala na prowadzenie planowanych inwestycji, uniemożliwia zagospodarowanie terenów przez osoby, które wyraziły zgodę na powstanie nowych działek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 25.10.2007 r. pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz uczestnika postępowania K. K. zarzucił brak legitymacji skarżącego do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać należało jako niedopuszczalną. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie została złożona przez Powiat [...] - działający przez Zarząd Powiatu na decyzję kasacyjną wydaną w postępowaniu odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia w pierwszej kolejności kwestii legitymacji skargowej skarżącego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przy uwzględnieniu, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez Starostę Powiatu [...]. Skarżący legitymację do wniesienia skargi upatruje w normie prawnej określonej w art. 28 §1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Interes prawny w złożeniu skargi uzasadnia prawem właścicielskim i wskazuje, że drogi powiatowe o ogólnym obszarze 11 ha 20 ar 28 m2 na ogólny obszar scalenia 1900 ha zostały objęte w tym postępowaniu. Problem dopuszczalności złożenia przez jednostkę samorządu terytorialnego skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną w sprawie, w której organ tej jednostki orzekał w pierwszej instancji były przedmiotem licznych rozważań doktryny jak i orzeczeń sądowych i niejednokrotnie wywoływał wiele wątpliwości. Przeważył jednak pogląd, że bez względu na przedmiot sprawy gmina, jak i inne jednostki samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jak również wyłącza to możliwość dochodzenia przez tą jednostkę jej interesu prawnego /postanowienie NSA z dnia 1.02.2006 r. I OSK 386/05 Lex nr 194022, wyrok NSA z dnia 15.02.2006 r. I OSK 460/05 Lex nr 193976, wyrok NSA z dnia 16.02.2005 r., OSK 1017/2004 Polonica nr 374068, postanowienie NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. II FSK 818/2005 Lex Polonica nr 418116/. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości ten pogląd. Wyrażone w w/w orzeczeniach poglądy wskazują, że włączenie organów samorządu terytorialnego do systemów organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że decyzję w I instancji w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wydał Starosta [...] stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów /Dz.U. z 2003 roku Nr 178, poz. 1749 ze zm./. Wyjaśnić należy w tym miejscu, że osobowość prawna powiatu określona w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. /Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm./ o samorządzie powiatowym ma podwójny charakter; publiczny i prywatny. Zakres podmiotowości jednostki powiatu zarówno w sferze prywatnoprawnej jak i publicznej limitowana jest zakresem zadań, które wykonywane są przez jej organy działające jako organy administracji publicznej. Charakter publiczny przejawia się w wykonywaniu władztwa publicznego zarówno w zakresie zadań własnych jak i zleconych zadań administracji rządowej. Wówczas podmiotem administrującym jest powiat, natomiast starosta jest z mocy przepisu szczególnego uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez nią jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak również sądowoadministracyjnego. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Nie do przyjęcia jest stanowisko skarżącego, że w jednym postępowaniu /scaleniowym/ może zajmować różne pozycje, raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie, zważywszy na zarzuty podniesione w skardze, iż zachodzą przesłanki niezgodności decyzji kasacyjnej z prawem oraz jej skutki jakie ona wywołuje /wydźwięk społeczny i ekonomiczny, uniemożliwienie prowadzenia planowanych inwestycji/, organ mógł skorzystać z uprawnienia prokuratora, który był władny zaskarżyć w/w decyzję. Argumenty jakie podnosił pełnomocnik skarżącego dotyczyły sytuacji, kiedy to powiat jako jednostka samorządu terytorialnego osobowość prawną wywodziłaby wyłącznie z charakteru prywatnego. Przytoczyć należy w tym miejscu pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. sygn. II FSK 818/2005, iż za nie do przyjęcia należy uznać stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. W przeciwnym kierunku zmierzała natomiast argumentacja pełnomocnika skarżącego. Niezależnie od wyżej przytoczonej argumentacji zauważa się, że skarga została wniesiona również w imieniu uczestników postępowania nie składających odwołania bez wymienienia ich z imiona i nazwiska. Sąd nie wzywał skarżącego o uzupełnienie braku skargi w tym zakresie, bowiem przemawiały za tym zasady ekonomi procesowej, gdyż skarżący działał tu jako organ I instancji i już z tego powodu skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Reasumując stwierdzić należy, że powiat, który wydał decyzję w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270, z późn. zm./.