II SA/Rz 81/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. M. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 81/22 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi D.M. jest na decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 17 listopada 2021 r. nr SKO.4171/119/2021 wydana w sprawie dotyczącej nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy, Burmistrz Miasta [...] - po rozpoznaniu wniosku D.M. właścicielki działek nr [...] i nr [...] w [...] - decyzją z 16 września 2021 r. nr OŚ.6331.6.2021.MJ odmówił zobowiązania P.i S.Ż. oraz M. i G.W. - właścicieli działki nr [...], W. i W.Ż. - właścicieli działek nr [...] i [...] oraz Burmistrza [...] - właściciela działki nr [...] do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania na w/w działkach urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie dowodowe wykazało, że na działkach nr [...] nie doszło do zmiany stosunków wodnych, które szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Podstawą takiego wniosku było stanowisko zawarte w opinii biegłego z zakresu wodno - melioracyjnego T.K., w której wskazał, że wykonanie utwardzonej nawierzchni w pasie drogi wewnętrznej o znikomej powierzchni w porównaniu do obszaru wskazanej zlewni o pow. 2,9 ha nie wpływa na podnoszenie poziomu wód gruntowych działki nr [...] należącej do D.M. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła D.M., kwestionując dokonane ustalenia i wydane rozstrzygnięcie. SKO - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 624 ze zm., dalej: u.P.w.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 234 ust. 1 u.P.w., właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Przepis ust. 3 tego artykułu przewiduje możliwość wydania decyzji o nakazaniu właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonaniu urządzeń zapobiegającym szkodom tylko wtedy, jeżeli spełnione są łącznie dwie przesłanki, tj. zmiany stanu wody na gruncie spowodowane zostały przez właściciela gruntu i zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W przedmiotowym postępowaniu Burmistrz powołał biegłego o specjalności wodno -melioracyjnej, którego opinia jednoznacznie wskazuje na brak zasadności wniosku złożonego w sprawie naruszenia stanu wody na działkach nr [...] obręb [...]. Analiza opinii oraz wniosków z niej wypływających pokrywa się z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji w ramach pozostałego postępowania dowodowego, w którym przeprowadzono dowód z przesłuchania stron i świadków oraz przeprowadzono liczne oględziny w terenie z udziałem stron i biegłego. W ocenie organu, aktualny stan gospodarki wodami opadowymi i gruntowymi na spornym obszarze nie ma niekorzystnego wpływu na stosunki wodne oraz warunki gruntowo - wodne działek sąsiednich. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na poczynione w sprawie kompleksowe wyjaśnienia, żądanie odwołującej powołania kolejnego biegłego jest zbędne i zmierza jedynie do przedłużenia postępowania administracyjnego. Fakt braku zmian stanu wody na gruncie i szkód na działkach sąsiednich nie jest oparty jedynie na wzrokowych oględzinach terenu oraz sprzecznych zeznaniach stron postępowania, ale także na pełnej i wszechstronnej opinii biegłego, co stanowi wystarczający materiał dowodowy dla wydania w sprawie decyzji administracyjnej. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na decyzję Kolegium z 17 listopada 2021 r. D.M. zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 234 u.P.w. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i zaniechanie nakazania właścicielowi gruntu, tj. P. i S.Ż., M. i G.W. - właścicielom działki nr [...], W. i W.Ż. - właścicielom działki nr [...] i [...] oraz Burmistrzowi [...] - właścicielowi działki nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i tym samym dopuszczenie do powstawania i powiększania rozmiaru szkód po stronie D.M., II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: 1. art. 84 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego w zakresie w jakim wymagana była wiedza specjalistyczna, tj. dowodu z opinii biegłego hydrogeologa i hydrologa, gdyż powołany przez organ biegły z zakresu wodno -melioracyjnego nie posiada tak szerokiej wiedzy niezbędnej w sprawie, 2. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i tym samym niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, podczas gdy dokładna analiza materiału dowodowego i ewentualne uzupełnienie stanu faktycznego w sposób bezsprzeczny wykazałoby, iż doszło do naruszenia stosunków wodnych na terenie położonych w [...] działek nr [...], zwłaszcza przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego hydrologa i hydrogeologa pozwoliłoby ustalić rzetelnie stan faktyczny w sprawie, 3. art. 80 i art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie w oparciu o część materiału dowodowego, iż nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na terenie działek nr [...] położonych w miejscowości [...], podczas gdy zebrany materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż wskazane wyżej okoliczności zostały udowodnione, a to z tej przyczyny, iż opinia wydana w sprawie przez biegłego nie jest miarodajna i nie została sporządzona przez odpowiedniego biegłego, tj. biegłego hydrologa i hydrogeologa, III. niewyjaśnienie stanu faktycznego, a to okoliczności, czy doszło do naruszenia stosunków wodnych na terenie działek nr [...] położonych w miejscowości [...]. Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto zawnoskowała o powołanie niezależnego biegłego hydrologa i hydrogeologa celem ustalenia zakresu naruszeń stosunków wodnych, rozmiaru tych naruszeń oraz działań jakie muszą zostać podjęte przez właścicieli działek nr [...] celem przywrócenia na nich oraz na działkach wnioskodawczyni właściwych stosunków wodnych, celem ustalenia czy sąsiad wykonując drogę dojazdową do działki nr [...] naruszył stosunki wodne, powodując zakłócenie naturalnego spływu wód opadowych i roztopowych z jego działek oraz czy droga jest wykonana zgodnie z obowiązującym prawem. Skarżąca podała, że jest właścicielem m.in. działek nr [...], które są regularnie zalewane i podtapiane na skutek zaniedbań ze strony właścicieli działek sąsiednich. W sprawie konieczne jest ustalenie, czy wskutek budowy drogi dojazdowej do działki nr [...], a co za tym idzie podwyższenia terenu drogi i naniesienia materiału budowlanego utwardzającego drogę doszło do zmiany stanu wód na gruncie i czy zmiana ta szkodliwie wpływa na grunt sąsiedni, a między tymi elementami istnieje związek przyczynowo - skutkowy. W ocenie skarżącej, ani organ I ani II instancji nie wyjaśnił tej okoliczności i tym samym nie rozpoznał istoty sprawy. Nadto, organ bezkrytycznie przyjął opinię biegłego z zakresu wodno - melioracyjnego i nie postarał się nawet odpowiedzieć merytorycznie na zarzuty skarżącej do opinii, która zwróciła się do biegłego o wyjaśnienie, dlaczego przed powstaniem budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej i przed utworzeniem prowadzącej do niego drogi nie dochodziło do zalewania jej budynku mieszkalnego oraz jakie znaczenie w sprawie ma brak uszczelnienia zabezpieczającego dolną część kondygnacji budynku mieszkalnego na działce [...] przed napływem wód gruntowych. Przyjąć zatem należy, że powołany przez organ biegły nie miał wystarczającej wiedzy, uprawnień i doświadczenia, aby w sposób rzetelny wyjaśnić występujące w sprawie zagadnienia, co czyni zasadnym przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego hydrogeologa, hydrologa, o co już wcześniej skarżąca wnosiła. Dodatkowo organy nie podjęły się oceny opinii biegłego z zastosowaniem podstawowych zasad postępowania dowodowego, bezkrytycznie przyjmując jej wnioski, a nadto wykorzystując jej obszerne fragmenty w uzasadnieniu, którego lektura czyni zasadnym ocenę, iż organy uchybiły nie tylko przepisom regulującym kwestie dowodowe - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale i art. 107 § 3 k.p.a. Niezbędne może się też okazać przekopanie terenu działki nr [...] celem zlokalizowania rur podziemnych mających na celu odprowadzanie wody z działek sąsiednich na teren działki skarżącej, powodując tym samym jej zalewanie. Nadto droga wykonana została nielegalnie i organy nie wyjaśniły tej kwestii. Organy obu instancji podają, iż wykonanie nawierzchni utwardzonej w pasie drogi wewnętrznej o znikomej powierzchni w porównaniu do obszaru zlewni o pow. 2,9 ha nie wpływa na podnoszenie poziomu wód gruntowych działki nr [...], ale zdają się zapominać, że działka ta nie ma powierzchni liczonej w hektarach i znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nowopowstałej drogi. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Dokonana w opisanym wyżej zakresie kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do uznania zasadności skargi, skutkującej koniecznością wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności, co nastąpiło z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Powyższą decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z 16 września 2021 r., odmawiającą zobowiązania P. i S.Ż. oraz M. i G.W. jako właścicieli działki nr [...], W. i W.Ż. jako właścicieli działek nr [...] oraz Burmistrza [...] jako właściciela działki nr [...] w [...] do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania na w/w działkach urządzeń zapobiegających szkodom. Decyzja Burmistrza oprócz w/w podmiotów została doręczona także D.M., właściciele działek nr [...], na wniosek której doszło do wszczęcia postępowania w sprawie. Z kolei SKO adresatami wydanej decyzji – oprócz wnoszącej odwołanie D.M. – uczyniło Burmistrza Miasta [...] (jako organ I instancji) oraz Burmistrza [...], G. i M.W. oraz G. i W.Ż. Z niewiadomych przyczyn różnica względem organu I instancji sprowadzała się do uczynienia adresatem decyzji G.Ż. zamiast W.Ż. oraz pominięciu P. i S.Ż. W ocenie Sądu, o ile z racji wspólnego doręczania skierowanie decyzji przez SKO do W. i G.Ż. zamiast prawidłowo do W. i W.Ż. mogłoby być z racji jej odebrania uznane ewentualnie za oczywistą omyłkę, to takiej kwalifikacji absolutnie nie da się przypisać do wskazanego całkowitego pominięcia w postępowaniu drugoinstancyjnym P.i S.Ż., którym bezsprzecznie przysługiwał w nim status strony. W myśl art. 109 § 1 k.p.a., decyzję doręcza się stronom (regulacja ta pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w art. 10 K.p.a. jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania). Z wynikającego z przepisu art. 109 § 1 k.p.a. prawa organu doręczenia decyzji administracyjnej jedynie stronom postępowania wiąże się jednocześnie jego obowiązek uwzględnienia przy doręczaniu decyzji wszystkich stron tego postępowania. Obowiązkowi temu względem P.i S.Ż. Kolegium uchybiło, co w okolicznościach sprawy należy uznać za rażące naruszenie prawa podyktowane tym, że osoby te – z racji przysługującego im prawa współwłasności nieruchomości - należą do grona podmiotów względem których skarżąca (wnioskodawczyni) bezpośrednio dochodzi przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na jej działkach. Charakter uczestnictwa tych osób w prowadzonym postępowaniu - którzy mimo odmowy zobowiązania ich do dokonania tych czynności zostali wprost wskazani w sentencji decyzji organu tak I jak i II instancji - nie pozwala na akceptację sytuacji, w której niewątpliwie jako strony tego postępowania pozbawieni zostali możliwości uzyskania wiedzy nt. wydawanych w sprawie rozstrzygnięć rzutujących bezpośrednio na ich prawa i obowiązki. Mimo że w rozpoznawanej sprawie dotyczy to tylko wydanej w trybie odwoławczym decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy decyzji organu I instancji, potencjalnie mogłoby to skutkować pozbawieniem ich możliwości obrony swych praw. Zdaniem Sądu, z opisanych przyczyn wykluczona jest jednocześnie dopuszczalność postrzegania tej sytuacji przez pryzmat przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 k.p.a. możliwości żądania przez stronę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli bez własnej winy nie brała ona udziału w postępowaniu. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie Kolegium przy wydawaniu decyzji z 17 listopada 2021 r. dopuściło się naruszenia art. 109 § 1 w zw. z art. 10 k.p.a., które to naruszenie wpisuje się w przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (pkt I sentencji wyroku). Wzgląd na powyższe okoliczności wskazujące na nieważność zaskarżonej decyzji skutkował także tym, iż Sąd po stwierdzeniu, iż zawiadomienie o rozprawie (wystosowane w oparciu o rozdzielnik decyzji SKO) skierowane indywidualnie do G.Ż. zostało zwrócone do Sądu z adnotacją "błędne dane adresowe", za zbędne i pozbawione wpływu na ewentualne orzeczenie oraz nie naruszające praw strony postępowania sądowego (w tym do uczestnictwa w rozprawie) uznał zawiadamianie o niej w jego miejsce W.Ż. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (odwołania D.M. od decyzji organu I instancji z 16 września 2021 r.) SKO w sposób prawidłowy ustali krąg stron postępowania i doręczy im wydane rozstrzygnięcie (uwzględniając także zasygnalizowaną wyżej omyłkę co do W.Ż.). Ubocznie Sąd zwraca również na konieczność wzięcia przez organy pod uwagę – chociaż w okolicznościach sprawy nie stanowiło to istotnego uchybienia mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - iż jakkolwiek normujące instytucję doręczania przepisy k.p.a. nie odnoszą się do tego wprost, to z wykładni tych przepisów jako prawidłowy sposób doręczania korespondencji jawi się traktowanie każdego podmiotu osobno, czego nie wyłącza także mający miejsce w niniejszej sprawie fakt wspólnego występowania małżonków jako współwłaścicieli poszczególnych działek (na gruncie przepisów k.p.a. brak jest podstaw do uznania małżonków za jedną stronę postępowania); por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2018 r. II OSK 1074/16 – LEX nr 2472313. Stwierdzenie z podanych przyczyn nieważności zaskarżonej decyzji czyniło na obecnym etapie postępowania niedopuszczalną merytoryczną ocenę tej decyzji i podniesionych w skardze zarzutów. O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania obejmujących opłacony od skargi wpis (300 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).