II SA/Rz 810/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Maria Piórkowska /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego - uchyla zaskarżoną decyzję - II SA/Rz 810/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia [...] lutego 2011r., nr [...] o przyznaniu T. K. pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości 47 194,00 zł z przeznaczeniem na budowę budynku mieszkalnego w związku ze zniszczeniem budynku położonego w miejscowości P [...] na skutek ulewnych deszczy w miesiącu maju i czerwcu 2010r. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ - zwanej dalej k.p.a. oraz art. 40, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej /Dz.U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm./ Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że T. K. w dniu [...] czerwca 2010r. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. o przyznanie pomocy pieniężnej w związku ze zniszczeniem domu mieszkalnego, który ucierpiał wskutek ulewnych deszczy w maju i czerwcu 2010r. Po jego rozpoznaniu, wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2010r., nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. orzekł o przyznaniu T. K. zasiłku celowego w wysokości 63 297,00 zł z przeznaczeniem na budowę budynku mieszkalnego w związku ze zniszczeniem budynku położonego w miejscowości P. [...] na skutek ulewnych deszczy w miesiącu maju i czerwcu 2010r. Na skutek odwołania złożonego przez T. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2011r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2010r., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, działający z upoważnienia Wójta Gminy [...], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. decyzją z dnia [...] lutego 2011r., nr [...] orzekł o przyznaniu T. K. pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości 47 194,00 zł z przeznaczeniem na budowę budynku mieszkalnego w związku ze zniszczeniem budynku położonego w miejscowości P. [...] na skutek ulewnych deszczy w miesiącu maju i czerwcu 2010r. Wskazał, że kwota ta została wypłacona w miesiącu - listopad 2010r. (w uzasadnieniu organ wskazał, że kwota ta została wypłacona w październiku 2010r.), a środki te należało rozliczyć fakturami/rachunkami potwierdzającymi poniesione wydatki związane z budową domu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ podał, że w okolicznościach sprawy i w sytuacji zaistniałego zdarzenia i wobec zniszczenia budynku mieszkalnego, będącego dorobkiem T. K. zasadnym jest przyznanie zasiłku celowego. Ustalając jego wysokość organ przyjął operat szacunkowy sporządzony przez Biuro Szacowania Nieruchomości w D., z którego wynika, że wartość szkód w budynku mieszkalnym na nieruchomości o nr ewid. 761/5 w P. oszacowano na kwotę 55 627,00 zł, koszty rozbiórki na kwotę 4 571,00 zł. Organ wskazał, że za miarodajną przyjął wysokość szkód ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego B. Ł., jako, że to rzeczoznawcy majątkowi, a nie osoby z uprawnieniami budowlanymi, są kompetentni do szacowania szkód. Z tego względu organ nie podjął wyjaśnienia różnic pomiędzy operatem szacunkowym, a kosztorysem, które zalegają w aktach sprawy. Uznano, że ustalenia w zakresie wysokości szkody nie mają najbardziej doniosłego znaczenia, gdyż nieruchomość na której posadowiony jest budynek przeznaczony do rozbiórki stanowi własność T. K. jedynie w 1/4 części, w pozostałej części stanowi współwłasność trzech córek wnioskodawczyni. Organ uznał, że przy ustalaniu wysokości zasiłku, wziął pod uwagę, że zasiłek ten nie ma on wyłącznie funkcji restytucyjnej, nakierowany jest na zapewnienie egzystencji osobie poszkodowanej. Wysokość przyznanego zasiłku, została już wnioskodawczyni wypłacona. Przyznana kwota została wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem (akt notarialny - umowa przedwstępna sprzedaży działki nr 399/1 o pow. 0,1002ha) oraz faktury na drewno dachowe, deski, pustaki). Decyzja ta została doręczona T. K. w dniu 3 marca 2011r. W dniu 18 marca 2011r. T. K. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie, w którym wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie zasiłku celowego w wysokości 94 389,00 zł zgodnie z kosztorysem z dnia [...].10.2010r. sporządzonym przez inż. P. B. (zalegającym w aktach sprawy), ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła obrazę art. 40 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Podkreśliła, że przyznana kwota zasiłku celowego jest nieadekwatna do poniesionych przez nią strat powstałych w wyniku klęski żywiołowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając, że odwołanie zostało wniesione w terminie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 40 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej i zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Okoliczność ta powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jego oczekiwaniami. Kolegium uznało, że orzekający w sprawie organ pomocy społecznej uwzględnił operat szacunkowy sporządzony przez B. Ł. z Biura Szacowania Nieruchomości w D., z którego wynika, że wartość szkód w budynku mieszkalnym na nieruchomości o nr ewid. 761/5 w P. oszacowano na kwotę 55 627,00 zł, koszty rozbiórki na kwotę 4 571,00zł. Drugi kosztorys szacunkowy z dnia [...].10.2010r., sporządzony przez P. B. określa wartość budynku na kwotę 63 297,00 zł. Kolegium uznało, że organ I instancji nie naruszył granic uznania administracyjnego przyznając zasiłek celowy w wysokości 47 194 zł (odwołująca się jest współwłaścicielem budynku w 1/4 części), a świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania za wszelkie straty poniesione w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie T. K. wnosząc o jej uchylenie w całości i obciążenie SKO kosztami postępowania. Decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 u.p.s. polegające na błędnym uznaniu, że skarżąca jest w stanie pokonać zaistniałą sytuację, jaką jest zniszczenie przez powódź budynku mieszkalnego, należącą do niej przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości, naruszenie art. 3 u.p.s. poprzez brak wspierania skarżącej i jej rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w godnych warunkach, naruszenie art. 40 u.p.s. poprzez stwierdzenie braku zaistnienia okoliczności uzasadniających wypłatę zasiłku celowego. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. Wskazała, że w wyniku klęski żywiołowej w miesiącu maj/czerwiec 2010r. w miejscowości P., zniszczeniu uległ budynek mieszkalny, którego w 1/4 części jest współwłaścicielką. Budynek ten decyzją PINB w D. z dnia [...].09.2010r. został przeznaczony do rozbiórki, gdyż nie nadawał się do remontu. W celu oszacowania zniszczeń Gmina [...] wyznaczyła biegłego rzeczoznawcę, który sporządził ekspertyzę budowlaną. Zgodnie z nią koszty oszacowano na 94 389,00 zł. Wartość przyznanego zasiłku jest więc niższa, niż kwota niezbędna skarżącej do odbudowy zniszczonego budynku, nie wystarczy bowiem na pokrycie niezbędnych robót. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło argumentację jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazało, że organowi orzekającemu nie można postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega uwzględnieniu, choć z innych powodów niż w niej podnoszonych. Na wstępie podnieść należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została w wyniku przeprowadzonego przez ten organ postępowania odwoławczego. Tryb postępowania odwoławczego regulują przepisy Rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego wyróżniając trzy jego fazy; fazę wstępną fazę postępowania wyjaśniającego i fazę wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Dopiero pozytywne ustalenie przesłanek fazy wstępnej postępowania daje możliwość organowi odwoławczemu przystąpienia do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i zakończenia wydaniem stosownej decyzji na podstawie art. 138 k.p.a. W ocenie Sądu, jakkolwiek dopuszczalność odwołania skarżącej od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nie budzi wątpliwości, to kwestia zachowania terminu, określona art. 129 § 2 k.p.a. do wniesienia odwołania wymaga stosownych ustaleń. Z tego ostatniego przepisu wynika bowiem, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia ogłoszenia stronie. Wskazać również należy, że terminy do wnoszenia odwołania są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane lub skracane przez organ administracji publicznej, terminami procesowymi obliczanymi według przepisów kodeksu oraz terminami zawitymi, których upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu /W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, W-wa 1972, s.417-418/. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną a w razie jej zaistnienia organ odwoławczy nie ma innej możliwości jak wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w drodze postanowienia. Postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie jest zależne ani od swobodnego uznania organu, z uwagi na to, że wynika wprost z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej, ani też okresu spóźnienia terminu. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy nie wyjaśnił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy co do tego, czy odwołująca się zachowała czternastodniowy termin do złożenia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2011 r. - określony w art. 129 § 2 k.p. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej w dniu 3 marca 2011 r. zaś odwołanie od tej decyzji wpłynęło do organu 18 marca 2011 r. Brak ustaleń we wskazanym wyżej zakresie oznacza naruszenie przez orzekający w sprawie organ przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. czyniąc podjęte rozstrzygnięcie przedwczesnym. Z tych też powodów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w w sentencji.