II SA/Rz 811/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Rz. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia -skargę oddala- II SA/Rz 811/05 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...].07.2005 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. – Wojewoda stwierdził niedopuszczalność zażalenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddziału w Rz., na postanowienie Starosty z dnia [...].06.2005 r., Nr [...] w przedmiocie przekazania do ZUS – Oddziału w Rz. wniosku J. J. z dnia 12.05.2005 r. w sprawie przyznania świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przytoczono, że w dniu 12.05.2005 r. wpłynął do Powiatowego Urzędu Pracy w R. wniosek J. J. o przyznanie świadczenia przedemerytalnego zgodnie z ustawą z dnia 17.12.2001 r. o zmianie ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół /Dz. U. Nr 154, poz. 1793/ oraz w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.03.2005 r., sygn. akt K 29/02 /Dz. U. Nr 59, poz. 517/. W rzeczonym wniosku J. J. wskazał również, że dnia 3.12.2001 r. Urząd Pracy wydał decyzję o przyznaniu mu zasiłku przedemerytalnego od 4.12.2001 r. w kwocie 572,10 zł brutto miesięcznie. Po wejściu w życie w/w ustawy z dnia 17.12.2001 r. występował kilkakrotnie do PUP w R. o zmianę decyzji. Postanowieniem z dnia [...].06.2005 r. – Starosta Powiatu, wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał wniosek J. J. w sprawie przyznania świadczenia przedemerytalnego do właściwości ZUS – Oddział w Rz. i nadmienił, że z dniem 1.08.2004 r. weszła w życie ustawa o świadczeniach przedemerytalnych, która sprawy o świadczenia przedemerytalne przekazała do właściwości organów rentowych. Wskazane postanowienie Starosty Powiatu zostało zaskarżone zażaleniem przez ZUS – Oddział w Rz., w którym podniesiono, że wnioskodawca J. J. domagał się przyznania świadczenia przedemerytalnego na podstawie ustawy z dnia 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz. U. z 2001 r., Nr 6, poz. 56, z późn. zm./ w związku z jej zmianą, wprowadzoną przez ustawę z dnia 17.12.2001 r. i w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.03.2005 r., sygn. akt K 19/02, czyli zdaniem skarżącego domagał się zmiany decyzji wydanej przez Powiatowy Urząd Pracy, przyznającej mu w grudniu 2001 r. zasiłek przedemerytalny. Oznacza to, że sprawa nie dotyczy przyznania świadczenia przedemerytalnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.04.2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych /Dz. U. Nr 120, poz. 1252, z późn. zm./, lecz weryfikacji na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wcześniejszego rozstrzygnięcia PUP. ZUS właściwy jest do wydawania decyzji w sprawie prawa do świadczenia przedemerytalnego wyłącznie na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.04.2004 r. i może przyznać takie świadczenie tylko od dnia 1.08.2004 r. osobie spełniającej ustawowe warunki, co wynika z art. 23 ust. 1-3 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych. Nie jest natomiast uprawniony do wydawania decyzji na podstawie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Kompetencja Powiatowego Urzędu Pracy do wydawania decyzji odnośnie świadczeń przedemerytalnych należnych bądź żądanych za okres przed dniem 1.08.2004 r. została wyraźnie wskazana w art. 29 ust. 2 i 3 oraz art. 30 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych. Właściwość Powiatowego Urzędu Pracy do załatwienia sprawy wynika również z przepisów przejściowych ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy /Dz. U. Nr 99, poz. 1001, z późn. zm./, w szczególności z art. 141 ust. 1, zgodnie z którymi zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne przyznane na podstawie przepisów dotychczasowych są wypłacane i finansowane z Funduszu Pracy za okres do dnia przejęcia wypłaty przez ZUS, tj. za okres do dnia 30.07.2004 r. W konkluzji skarżący ZUS – Oddział w Rz. wniósł o uchylenie postanowienia Starosty z dnia [..].06.2005 r. z równoczesnym uznaniem, że właściwym do załatwienia wniosku J. J. jest Powiatowy Urząd Pracy w R.. Wojewoda niedopuszczalność zażalenia motywował następująco: Uprawnienie do wniesienia zażalenia przysługuje stronie postępowania w rozumieniu z art. 28 i 29 k.p.a. Pojęcie strony wiąże się wyraźnie z interesem prawnym lub obowiązkiem wynikającym z konkretnego przepisu prawa materialnego. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dana osoba jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego interesu poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę skierowania żądania do określonych czynności organu administracyjnego. W tego rodzaju sytuacji osobie takiej, mającej tylko interes faktyczny nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. ZUS jest organem, do którego Starosta Powiatu przekazał na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek J. J. o wydanie decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia przedemerytalnego jako do organu właściwego do jego załatwienia. Prawnym skutkiem przekazania jest obowiązek organu któremu podanie przekazano, rozpatrzenia sprawy zainicjowanej przedmiotowym podaniem. W świetle przepisów prawa, brak jest podstaw do przyjęcia istnienia po stronie ZUS interesu prawnego do złożenia zażalenia na postanowienie o przekazaniu mu sprawy. Zażalenie na takie postanowienie przysługuje tylko stronie postępowania, a ZUS w tym przypadku nie jest stroną, lecz organem któremu sprawę przekazano. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie za pośrednictwem Wojewody, skarżący Zakład Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w Rz. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności tego postanowienia i zarzucił, że stanowisko Wojewody, iż skarżący nie jest stroną postępowania, zatem nie był uprawniony do wniesienia zażalenia jest bezpodstawne. ZUS – Oddział w Rz. posiada przymiot strony w postępowaniu odnoszącym się do ustalenia organu właściwego do załatwienia sprawy, gdyż tak należy kwalifikować sprawę będącą przedmiotem niniejszego postępowania i był legitymowany do złożenia zażalenia. Gdyby przyjąć, jak to twierdzi Wojewoda, że postanowienie o przekazaniu sprawy innemu organowi wiąże ten organ, to wówczas należy również przyjąć, że organowi któremu sprawę przekazano przysługuje uprawnienie do zaskarżenia tego postanowienia. Skoro bowiem nie można wszcząć sporu o właściwość, ze względu na wydanie przez jeden z organów I instancji postanowienia, to drugi organ musi mieć możliwość zaskarżenia takiego postanowienia, albo należałoby przyjąć, że postanowienie wydane na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. nie jest wiążące dla drugiego organu i wówczas powstałby spór o właściwość rozstrzygany zgodnie z art. 22 k.p.a. przez wskazane organy wyższego stopnia. Zdaniem skarżącego środkiem zmierzającym do wzruszenia postanowienia o przekazaniu sprawy innemu organowi jest zażalenie, które przysługuje organowi, któremu sprawę przekazano. Organ, któremu sprawę przekazano ma przymiot strony w zakresie objętym przedmiotem postanowienia wydanego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., bo z takiego postanowienia wynika obowiązek drugiego organu. W dalszej części skargi podniesiono argumenty wskazujące, że wniosek J. J. należał do właściwości starosty i w tym zakresie powtórzono w rozwiniętej postaci motywację zamieszczoną w zażaleniu, którą przytoczono wyżej. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko i motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo stwierdził, że art. 150a został wprowadzony do ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nowelą z dnia 28.07.2005 r. /Dz. U. Nr 164, poz. 1366/ i wszedł w życie dopiero z dniem 1.11.2005 r., czyli nie obowiązywał w dacie wydania postanowienia przez organ zatrudnienia. W związku z powyższym stwierdził, że wówczas brak było przepisu merytorycznego, który pozwoliłby organowi I instancji zrealizować orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.03.2005 r., sygn. akt K 19/02, w którym stwierdzono niekonstytucyjność niektórych przepisów dotyczących zasad uzyskiwania świadczeń przedemerytalnych. W celu realizacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dodano do ustawy o promocji zatrudnienia art. 150a. Poza tym sprawa J. J. o przyznanie świadczenia przedemerytalnego w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego nie mieści się w kategorii spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30.04.2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych, zatem w tym przypadku nie może mieć zastosowania art. 30 tejże ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddziału w Rz. na postanowienie Z-cy Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Rz. z dnia [...].06.2005 r., Nr [...] /wydane z upoważnienia Starosty /, w przedmiocie przekazania podania J. Ja. z dnia 12.05.2005 r. w sprawie przyznania świadczenia przedemerytalnego do właściwości ZUS – Oddziału w Rz. /art. 65 § 1 k.p.a./ zapadło na tle n/w stanu faktycznego, dokładnie przedstawionego w części opisowej niniejszego uzasadnienia. W podaniu, które wpłynęło do Powiatowego Urzędu Pracy w R. w dniu 12.05.2005 r., J. J. żądał wydania decyzji o przyznaniu świadczenia przedemerytalnego w trybie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17.12.2001 r. o zmianie m. innymi ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz. U. Nr 154, poz. 1793/ i twierdził, że z dniem 29.11.2001 r. pracodawca rozwiązał z nim stosunek pracy w ramach zwolnień grupowych z przyczyn dotyczących pracodawcy. Decyzją z dnia [...].12.2001 r., wydaną przez Z-cę Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w R. /wydaną z upoważnienia Starosty/ przyznano mu prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 4.12.2001 r. w kwocie 572,10 zł miesięcznie. Po wejściu w życie powołanej już ustawy z dnia 17.12.2001 r., występował kilkakrotnie do Powiatowego Urzędu Pracy w R. o zmianę decyzji z dnia [...].12.2001 r. przez przyznanie mu świadczenia przedemerytalnego zamiast zasiłku przedemerytalnego. Zasadność omawianego podania motywował treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.03.2005 r., sygn. akt K 19/02 /OTK-A 2005/3/28/. W podanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17.12.2001 r. /powołanej wyżej/ jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w części, w jakiej zawiera zwrot "zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i", wyłączający nabycie prawa do świadczenia na dotychczasowych zasadach przez osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy spełniły warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, lecz nie zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy. Postanowieniem z dnia [...].06.2005 r., Z-ca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w R., podanie J. J. przekazał na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. do właściwości ZUS – Oddziału w Rz.. Przekazanie podania motywował wejściem w życie ustawy z dnia 30.04.2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych /Dz. U. Nr 120, poz. 1252/, która sprawy o świadczenia przedemerytalne przekazała do właściwości terenowych jednostek organizacyjnych ZUS. Art. 23 ust. 3 tej ustawy stanowi, że z dniem 1.08.2004 r. ZUS przejmuje zadania związane z przyznawaniem i wypłatą świadczeń przedemerytalnych. Z uzasadnienia postanowienia wynika konkluzja, że skoro podanie J. J. w sprawie przyznania świadczenia przedemerytalnego wpłynęło do organu zatrudnienia w dniu 12.05.2005 r., zatem organem właściwym do jego rozpatrzenia jest organ rentowy, określony w postanowieniu z dnia [...].06.2005 r. Art. 65 § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. ZUS jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną i działającą na podstawie ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, co wynika z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4.10.1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych /Dz. U. Nr 80, poz. 914, z późn. zm./. Prowadzi to do wniosku, iż ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 3 w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a. Gruntowna analiza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego /k.p.a./ z kolei prowadzi do konkluzji, że legitymację zażaleniową /uprawnienie/ mają strony postępowania, podmioty na prawach strony, jak – organizacja społeczna, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, a także co do określonych czynności inne osoby /np. świadkowie, biegli/. Tak więc na tle art. 65 § 1 k.p.a., zażalenie na przekazanie sprawy do właściwości innego organu administracji publicznej przysługuje: stronom postępowania, a także prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, organizacji społecznej dopuszczonej do udziału w sprawie. Pojęcie strony określa art. 28 k.p.a. Elementem określającym pojęcie strony jest interes prawny lub obowiązek. Interes prawny powinien być indywidualny, własny, realny i aktualny i powinien wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. Organ administracji publicznej, któremu sprawę przekazano do załatwienia, i które nie ma takiego interesu prawnego, nie jest uprawniony do wniesienia zażalenia. Zarzut ZUS – Oddziału w Rz., podniesiony w skardze, że posiada przymiot strony postępowania w zakresie odnoszącym się do ustalenia organu właściwego do załatwienia podania J. J. nie jest zasadny, bowiem interes prawny jest ściśle związany z przedmiotem sprawy określonej przez wnioskodawcę. Tym przedmiotem jest żądanie przyznania wymienionemu świadczenia przedemerytalnego. W tej sprawie skarżący ZUS interesu prawnego lub obowiązku nie ma. Przymiotu strony nie można różnicować i dzielić na interes związany z żądaniem i interes dotyczący wyłącznie sporu o właściwość. Spory o właściwość między organami administracji publicznej rozstrzygane są w trybie art. 22 § 1 k.p.a. i oczywiście ich rozstrzygnięcie nie może być oderwane od przedmiotu sprawy indywidualnej. W przedmiotowej sprawie chodzi o spór negatywny, zatem skarżący mógł wystąpić z wnioskiem do organu określonego w art. 22 § 1 pkt 8 k.p.a. o rozstrzygnięcie tego sporu. Z treści art. 65 § 1 k.p.a. nie wynika, że postanowienie o przekazaniu sprawy do właściwości innego organu jest wiążące, przeto taki stan prawny nie wyłącza możliwości wystąpienia organu, któremu sprawę przekazano o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Wywód skarżącego zamieszczony w skardze na temat jego niewłaściwości do rozpatrzenia przekazanego podania, nie ma znaczenia w sprawie niedopuszczalności wniesionego zażalenia, bowiem jak to już wykazano skarżący nie posiadał legitymacji zażaleniowej. Tego rodzaju argumenty mogą być natomiast podnoszone we wniosku o rozstrzygniecie sporu o właściwość. Z tych samych względów nie ma istotnego znaczenia kwestia, czy podanie J. J. dotyczy sensu stricto żądania o przyznanie świadczenia przedemerytalnego, czy też jest to podanie o wznowienie postępowania administracyjnego od ostatecznej decyzji Powiatowego Urzędu Pracy w R. z dnia [...].12.2004 r., z przyczyny wznowieniowej określonej w art. 145a k.p.a. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, Sąd skargę oddalił. Na zakończenie należy nadmienić, że z dniem 1.11.2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 28.07.2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz. U. Nr 164, poz. 1366/, która wprowadziła do ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy /Dz. U. Nr 99, poz. 1001, ze zm./ przepis art. 150a, wedle którego sprawy o prawo do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. – rozpatruje właściwy starosta na wniosek zainteresowanego zgłoszony do powiatowego urzędu pracy do dnia 28.02.2006 r. Wprowadzenie wskazanego przepisu do ustawy o promocji zatrudnienia... jest skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.03.2005 r., sygn. akt K 19/02, przedstawionego w niniejszym uzasadnieniu. W takim stanie rzeczy, może zachodzić potrzeba rozważenia przez skarżącego, czy podanie J. J. dotyczy sprawy określonej w art. 150a, a jeżeli tak, czy zmiana przepisu co do właściwości organu uzasadnia przekazanie sprawy właściwemu staroście /zob. wyrok NSA z dnia 20.09.1999 r., II SAB/Ka 13/99 – OSP Nr 7-8/2000, poz. 110/. 25.05.06 r., PK