II SA/Rz 812/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi S.P. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...), nr (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...), Nr (...); II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi S. P. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: WINB) z [...].11.2008 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z [...].10.2008 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w kwocie 40.940,10 zł oraz kosztów egzekucyjnych w kwocie 68 zł. W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia powołano się na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że prawomocną decyzją z [...].02.2006 r. nr [...] PINB w K. nakazał S. P. dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego na działce nr 4690/02, stanowiącej własność S. Rz. Wyrokiem z 7.02.2008 r. II SA/Rz 643/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Rzeszowie uchylił postanowienie WINB z [...].06.2007 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie PINB w K. z [...].05.2007 r. nr [...] o nałożeniu na S. P.ę grzywny w celu przymuszenia. W motywach wyroku Sąd wskazał, że nie ustalono kwestii związanej z doręczeniem upomnienia, nadto zalecił wyjaśnić, czy zobowiązanemu doręczono tytuł wykonawczy, a w razie trudności w tym zakresie zalecił doręczyć tytuł wykonawczy. Prowadząc ponownie postępowanie PINB w K. doręczył nowe upomnienie w dn. 4.09.2008 r. Pismem z 12.09.2008 r. M. P. zawiadomiła PINB w K., iż budynek gospodarczy na działce nr 4690/2 został "zdemontowany", akta zawierają także pismo S. Rz. z 17.09.2008 r., informującego organ I instancji, że budynek wybudowany na działce nr 4690/2 został rozebrany. Akta administracyjne zawierają "Protokół kontroli" datowany na 30.09.2008 r., z którego wynika stwierdzenie, ze budynek na działce nr 4690/2 nie został rozebrany, oraz zdjęcia(2 szt.) opatrzone datą 17.09.2008 r., oraz sformułowaniem "Kontrola – 17.09.2008 r. – budynek nie został rozebrany". PINB w K. wystawił i doręczył w dn. 9.10.2008 r. nowy tytuł wykonawczy, z którego wynika obowiązek nałożony na S. P., polegający na rozbiórce budynku gospodarczego o wymiarach 12.85 m na 5 m położonego na działce nr 4690/2 w W. R.. Jednocześnie postanowieniem z 8.10.2008 r. PINB w K. nałożył na S. P. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 40.940,10 zł oraz nałożył obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie tego postanowienia w kwocie 68 zł. Akta I instancji zawierają ponadto "Protokół" datowany na 20.10.2008 r., z którego wynikać ma, że "budynek gospodarczy nie został rozebrany, jego wygląd jest taki sam jak podczas poprzednich kontroli tj. w dniu 17.10.2008 r. i 30.09.2008 r.". Z protokołu tego wynika, że "kontrolę" przeprowadzili J. S. oraz K. L. Zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny wniosła M. P., motywując to tym, że "szopa została rozmontowana". Dodatkowo wskazała, że jej rodzina utrzymuje się wyłącznie z jednej pensji, wyraziła nadto nadzieję na umorzenie nałożonej grzywny. Opisanym na wstępie postanowieniem WINB nie uwzględnił wniesionego zażalenia, traktując że M. P. reprezentuje S. P. W ocenie organu II instancji PINB w K. prawidłowo przystąpił do egzekucji nakazu rozbiórki, doręczył upomnienie, następnie tytuł wykonawczy. Kontrole przeprowadzone w miejscu lokalizacji budynku przeznaczonego do rozbiórki miały wykazać, ze nakaz rozbiórki nie został wykonany. Uzasadnienie postanowienia zawiera także szczegółową egzegezę prawidłowości wyliczenia kwoty grzywny oraz kwoty opłaty za wydane postanowienie. Argumenty zawarte we wniesionym zażalenie uznano za nietrafne, skoro nawet po jego wniesieniu przeprowadzona przez organ I instancji kontrola wykazać miała, że budynek przeznaczony do rozbiórki nie został usunięty z działki. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do WSA w Rzeszowie S. P. wywodząc, że nałożenie na niego grzywny w celu przymuszenia jest krzywdzące i niezrozumiałe. Skarżący zarzuca, że budynku o wskazanym metrażu w czasie kontroli nie było, kwestionując sam fakt przeprowadzania kontroli przez PINB w K.. Zarzuca nieprawdę organowi I instancji poprzez stwierdzenia zawarte w protokole kontroli z 30.09.2008 r., retorycznie pyta dlaczego WINB wobec podniesionej kwestii zlikwidowania budynku nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego. S. P. podnosi, że protokoły kontroli nie są opatrzone podpisami osoby kontrolowanej. Konkludując oświadcza, że kwoty grzywny nie uiści, nadto została ona na niego nałożona niesprawiedliwie. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując prezentowane stanowisko i powołując się na trzykrotne kontrole przeprowadzoną przez organ I instancji, z których wynika, że nakaz rozbiórki nie został zrealizowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności, jako że sprawa była już przedmiotem kontroli WSA w Rzeszowie, który orzekał wyrokiem z 7.02.2008 r. II SA/Rz 643/07, należy odnieść się do kwestii wykonania zaleceń zawartych w cyt. wyroku. Sąd stwierdza, że uprzednie uchybienia, które zostały przez sąd administracyjny wyeksponowane, nie zostały usunięte w sposób wskazany w tym wyroku. W wyroku tym, którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 Ppsa) Sąd nakazał wyjaśnić kwestię doręczenia upomnienia przedegzekucyjnego oraz wyjaśnić, czy zobowiązanemu doręczono tytuł wykonawczy z dn. 8.05.2007 r., a w razie trudności w tym zakresie dokonać doręczenia tytułu w sposób nie budzący wątpliwości. Organ I instancji ni9e podjął żadnych czynności zaleconych przez Sąd, a ograniczył się do wydania nowego upomnienia (k. 91 akt I instancji) oraz wystawił i doręczył nowy tytuł wykonawczy (k. 97 akt I instancji). Doprowadziło to do tego, że w obrocie prawnym pozostają dwa różne tytuły wykonawcze, na tę kwestię uwagi nie zwrócił organ zażaleniowy. Zdaniem Sądu stan ten oznacza, że nie zrealizowano wskazówek zawartych w wyroku II SA/Rz 643/07, czym niewątpliwie uchybiono art. 153 Ppsa. Głównym zarzutem skargi jest to, że skarżący oświadcza, a w toku postępowania egzekucyjnego oświadczenie takie składali również M. P. i S. Rz., że przedmiot obowiązku rozbiórkowego – budynek gospodarczy zlokalizowany na działce nr 4690/2 w W. R., został rozebrany. Organ II instancji opierając się na stwierdzeniach PINB w K., a ściślej na ustaleniach zawartych w tzw. protokołach kontroli, uznał że budynek nadal istnieje, a w konsekwencji utrzymał w mocy postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia. Skarżący konsekwentnie zaprzecza ustaleniom dokonanym przez PINB w K. i oświadcza, że budynek objęty nakazem rozbiórki został rozmontowany. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, innym niż dające podstawę do jego wznowienia, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa) i z tego względu winno podlegać uchyleniu. Postępowanie egzekucyjne prowadzone jest w trybie przepisów ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 229 z 2005 r., poz. 1954 ze zm., zwana dalej Upe). W myśl art. 7 § 3 Upe stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy, zaś zgodnie z art. 59 § 1 pkt 1 Upe postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania. Przepisy powyższe są konsekwencją zasady tzw. niezbędności, co oznacza, że postępowanie egzekucyjne prowadzi się wyłącznie wówczas gdy istniejący obowiązek o charakterze publicznoprawnym nie został wykonany przez zobowiązanego dobrowolnie i nie ma innej możliwości zrealizowania go (szerzej por. L. Klat-Wertelecka: Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Wrocław 2009, s. 230). Aby uznać zatem zasadność zastosowania środka egzekucyjnego organ egzekucyjny winien dysponować nie budzącą wątpliwości wiedzą, że obowiązek nie został wykonany. W tym zakresie, w realiach przedmiotowej sprawy, istnieje spór między skarżącym (zobowiązanym), a organem egzekucyjnym. Organy obu instancji utrzymują, że nakaz rozbiórki nie został wykonany, zaś skarżący temu zdecydowanie zaprzecza. W ocenie Sądu okoliczność wykonania rozbiórki wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, albowiem to, które zostało przeprowadzone przez PINB w K. nie spełnia wymogów prawa. Dowodami, z których wynikać ma, że budynek objęty nakazem rozbiórki nie został rozebrany, mają być dwa "protokoły kontroli" datowane na 30.09.2008 r. i 20.10.2008 r. oraz zdjęcia (k. 94 akt I instancji). Jeśli chodzi o te zdjęcia, to nie zostały one opatrzone żadnym podpisem, z wyjątkiem werbalnego stwierdzenia, że zostały prawdopodobnie sporządzone w dn. 17.09.2008 r. Akta nie zawierają z kolei żadnego protokołu z czynności procesowych, które by w tym dniu zostały przeprowadzone. Jeśli chodzi o "kontrolę" w dniach 30.09.2008 r. i 20.10.2008 r., to czynności te zostały przeprowadzone bez udziału skarżącego i bez jego wiedzy. Podkreślić należy, że Upe w art. 18 nakazuje stosować posiłkowo, w sprawach nie unormowanych w tej ustawie, przepisy k.p.a. Przeprowadzenie oględzin wymaga w myśl art. 79 § 1 k.p.a. zawiadomienia strony o miejscu i terminie tej czynności z wyprzedzeniem co najmniej 7 dni. W myśl art. 81 k.p.a. czynność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Za nagłością przeprowadzenia czynności dowodowej, polegających na przeprowadzeniu oględzin faktu rozbiórki przedmiotowego budynku nic nie przemawia, nadto akta sprawy nie zawierają stosowanej adnotacji, w myśl art. 10 § 3 k.p.a., jaką winien sporządzić organ, gdy odstępuje od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Sporządzone w dniach 30.09.2008 r. i 20. 10. 2008 r. protokoły nie odpowiadają ponadto wymogom z art. 68 § 1 k.p.a. albowiem nie wynika z nich "kto i w jakim charakterze był obecny" w trakcie dokonywanych czynności, z protokołu winno wynikać kto i w jakich charakterze dokonuje czynności urzędowej. W ocenie Sądu zarzut podniesiony w zażaleniu, a uprawdopodobniony w pisemnym oświadczeniu S. Rz., iż budynek został zdemontowany, wobec wadliwości czynności procesowych poczynionych przez PINB w K., winien zostać prawidłowo wyjaśniony przez WINB. Z tego względu trafnie zarzuca skarżący, że organ II instancji winien kwestię tę wyjaśnić na etapie postępowania zażaleniowego. Brak podjęcia takich działań uzasadnia zarzut naruszenia art. 7 i 7 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 Upe, a to wystarcza do stwierdzenia, że zachodzi wskazana uprzednio przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa do tego, aby uwzględnić skargę. Sąd nie będąc związanym zarzutami skargi zwraca uwagę także i na innego rodzaju naruszenie przepisów procesowych. Niewątpliwie zobowiązanym w sprawie jest S. P., zaś zażalenie wniosła M. P. WINB przyjął a priori, że wnosząca zażalenie działa w jego imieniu. Stosując posiłkowo, na zasadzie wyżej wskazanego art. 18 Upe, przepisy k.p.a., wyeksponować należy, iż strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania (art. 32 k.p.a.). Do skutecznego działania przez pełnomocnika wymagane jest udzielenie tego pełnomocnictwa na piśmie lub zgłoszenia do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.). Z mocy art. 33 § 4 k.p.a. w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. W aktach sprawy nie występuje pisemne pełnomocnictwo, jedynie w piśmie z 6.07.2007 r. S. P. potwierdza, że przed wyjazdem za granicę, udzielił upoważnienia M. P. – swojej żonie, do występowania w jego imieniu "przed organami NB". Z racji, jak można wnioskować, jednorazowości powyższego oświadczenia, przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie PINB z K. z 8.10.2008 r. należało wezwać wnoszącą zażalenie o przedstawienie pełnomocnictwa, względnie wezwać skarżącego o potwierdzenie, że M. P. działa jego imieniem. Organ II instancji czynności tych nie dokonał, nadto jego postanowienie nie zawiera żadnego odniesienia do tego, aby uznawał wniesione zażalenie od postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie ponad 40.000 zł za czynność "mniejszej wagi" w rozumieniu art. 33 § 4 k.p.a. Takie działanie organu II instancji stanowiło naruszenie cyt. przepisów kodeksu, albowiem brak skutecznego działania imieniem strony w aspekcie wniesionego zażalenia, mógłby prowadzić do wydania postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. (stwierdzenia niedopuszczalności jego wniesienia) nie zaś do jego merytorycznego rozpatrzenia. Wskazane uchybienie dodatkowo uzasadnia przepisanie naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Uwzględnienie skargi uzasadniało stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w myśl art. 152 Ppsa do czasu uprawomocnienia się wyroku. Reasumując: organ I instancji doprowadzi do stanu, w którym w obrocie prawnym pozostawać będzie tylko jeden tytuł wykonawczy, ustali w sposób procesowy zgodny z wymogami k.p.a., czy obowiązek egzekucyjny nie został już wykonany, a od ustaleń w tym zakresie zdeterminowane będzie jego działanie jako organu egzekucyjnego.