II SA/Rz 814/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy w L. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] znak: [...] zak.[...] w przedmiocie dostosowania warunków targowych do wymagań sanitarnych określonych przepisami prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w L. z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] znak: [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz skarżącego Burmistrza Miasta i Gminy w L. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 814/05 UZASADNIENIE Powiatowy Lekarz Weterynarii w L. decyzją z [...] czerwca 2005r. nr [...], działając na podstawie art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 5 lit. b, art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. nr 33, poz. 287 ze zm.) art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. nr 69, poz. 625 ze zm.) nakazał Burmistrzowi Miasta i Gminy L. doprowadzić do stanu funkcjonalności: 1/ bramę wjazdową, wyrównać rozjeżdżony, nieutwardzony teren; 2/ osobie zatrudnionej do obsługi targu zapewnić dostęp do pomieszczenia zwierząt chorych lub podejrzanych o zakażenie; 3/ urządzić pomieszczenie do przetrzymywania środków dezynfekcyjnych, zaopatrzyć targ w środki dezynfekcyjne i urządzenia do dezynfekcji; 4/ udostępnić bieżącą wodę zdatną do picia na potrzeby pojenia zwierząt, sprzątania i dezynfekcji; 5/ usunąć z placu targowego materiały budowlane oraz określił, że obowiązki wymienione w pkt 2,3,4 należy wykonać do 30.06.2005r., a z pkt 1 i 5 do 30 września 2005r. Od decyzji tej złożył odwołanie Burmistrz Miasta i Gminy L. domagając się uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu niezgodności ze stanem faktyczno-prawnym. Podniósł, że część działki nr 159/1 w L., stanowiąca mienie komunalne gminy L. była udostępniana tradycyjnie w dni targowe na bezpośrednią sprzedaż młodych zwierząt (piskląt, drobiu domowego i prosiąt) przeznaczonych do dalszego chowu. Sposób miejsce i zakres prowadzonych transakcji kupna sprzedaży nie wymagały korzystania ż obiektów budowlanych tym bardziej, że nie było takiej potrzeby, ani możliwości. Miejsce prowadzenia transakcji nie jest miejscem gromadzenia zwierząt w rozumieniu art. 2 ust. 37 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, gdyż oferowane zwierzęta nie są "grupowane dla formowania przesyłek zwierząt przeznaczonych do handlu", lecz trafiają bezpośrednio do gospodarstw rolnych jako materiał hodowlany. Ustalenia kontrolne z 31 maja 2005r. odnośnie budynku są bezprzedmiotowe. Nieadekwatne do okolicznością są też niektóre zalecenia oparte na § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29.10.2002r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych (....), odnoszące się do innej relacji i treści stosunków faktyczno-prawnych. Działalność prowadzona w zgłoszonej formie jest alternatywą dla funkcjonowania poza jakąkolwiek kontrolą i ewidencją rynku nieoficjalnego. Organ odwoławczy nie podzielił argumentów odwołania i decyzją z [...].07.2005. Nr [...] zak.[...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił, ze prowadzenie działalności nadzorowanej z zakresu organizacji targów zwierząt wiąże się z obowiązkiem spełnienia wymagań weterynaryjnych określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 października 2002r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy organizowaniu lub urządzaniu targów spędów i wystaw zwierząt (Dz. U. nr 192, poz. 1609), Przeprowadzona kontrola przez organ I instancji potwierdziła, że warunki wynikające z rozporządzenia nie są spełnione na placu targowym zgłoszonym przez gminę Lesko do prowadzenia działalności nadzorowanej w zakresie organizowania cotygodniowych targów zwierząt. Organ II instancji również przeprowadził kontrolę placu targowego w obecności pracownika urzędu miasta i gminy 13.07.2005r. Potwierdzony został fakt niespełnienia wymagań weterynaryjnych do prowadzenia targowiska zwierzętami. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty odwołania, że plac targowy nie jest miejscem nadzorowanego gromadzenia zwierząt. Materiał dowody potwierdził fakt prowadzenia na działce nr 159/1 w L. działalność nadzorowanej polegającej na cotygodniowych targach zwierząt, tym samym spełnione są warunki do stosowania ww. rozporządzenia. Natomiast w odniesieniu do miejsc gromadzenia zwierząt obowiązuje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia miejsc gromadzeń zwierząt. (Dz. U. z 2004r. nr 100, poz. 1010), których stosowanie nie ma związku ze sprawą. W skardze do Sądu, Burmistrz Miasta i Gminy L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazał, że decyzja jest wadliwa, bo nie odnosi się do istotnej treści wniosku gminy L.. Wbrew art. 7 k.p.a. decyzja została podjęta bez wyjaśnienia stanu faktycznego w aspekcie słusznego interesu strony i nie zawiera uzasadnienia faktycznego, co narusza art. 107 k.p.a. Gromadzenie zwierząt na targach jest działalnością nadzorowaną dla której określono wymogi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29.10.2002r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych....(Dz. U. nr 192, poz. 1609), ale rygory te zostały umieszczone w otwartym katalogu powinności i w konkretnej sytuacji winny spełniać kryteria celowościowe. Takiego kryterium nie spełnia wymóg zaopatrzenia miejsca targów w rampy wyładowczo-załadowcze, przydatnych do przemieszczania zwierząt dużych, czy też wymóg udostępnienia bieżącej wody do pojenia zwierząt, które wymagane jest tylko przy wykorzystaniu pomieszczeń zgodnie z § 2 rozporządzenia. Wniosek gminy dotyczył tylko prowadzenia targów małymi zwierzętami, decyzje obydwu organów są niezgodne ze stanem faktycznym i wolą podmiotu prowadzącego. Organy nie rozstrzygnęły, czy sprzedawanie zwierząt małych (prosięta, kurczęta) na placu gminnym może być wyłączone z wymogów ustawowych, stosownie do art. 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt...(Dz. U. nr 69, poz.625), jako działalności rolniczej w rozumieniu przepisów prawa działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie. Za nieuzasadniony organ uznał zarzut o wyłączeniu spod działania ustawy działalności gminy polegającej na organizowaniu cotygodniowych targów zwierząt na palcu gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej ocenie zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z przyczyn, które zostały uwzględnione z urzędu. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zwierząt oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. nr 69, poz. 625 ze zm.) zwanej dalej ustawą o ochronie zwierząt, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z przepisu art. 5 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że podjęcie działalności nadzorowanej, o jaką ubiega się skarżący następuje w drodze decyzji, zatem postępowanie takie jest postępowaniem administracyjnym. Jednym z najistotniejszych elementów decyzji jest oznaczenie strony lub stron postępowania. Decyzja powinna zawierać takie oznaczenie adresata (strony lub stron), które pozwoli go zindywidualizować. Wskazanie adresata musi być prawidłowe, to znaczy określające aktualny stan tego podmiotu, gdyż związana jest z tym kwestia wykonania decyzji. Przepis art. 29 k.p.a. wymienia następujące kategorie podmiotów postępowania administracyjnego: a/ osoby fizyczne; b/ osoby prawne, do których należy zawsze Skarb Państwa oraz inne podmioty państwowe, samorządowe, prywatne, z mocy przepisów szczególnych posiadające lub nabywające w różnym trybie osobowość prawną; c/ jednostki organizacyjne państwowe bez osobowości prawnej wyodrębnione organizacyjnie w strukturze władzy publicznej; d/ jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej wyodrębnione organizacyjnie z innych form samorządu (np. zawodowego); f/organizacje społeczne bez osobowości prawnej. Jest to podstawowy krąg rodzajów podmiotów, które w postępowaniu administracyjnym mogą być stronami, gdy mają w sprawie administracyjnej indywidualnej (bez wskazania jej rodzaju) interes prawny lub obowiązek, o którym trzeba rozpatrywać w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego (patrz B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, 6 wyd. Wydawnictwo C.H. Beck, str. 234-235). Obowiązek ustalenia statusu prawnego strony postępowania spoczywa na organie administracji publicznej, który wszczyna i prowadzi postępowanie w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Od prawidłowości tych ustaleń zależy poprawne oznaczenie adresata. Adresatem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji jest Burmistrz Miasta i Gminy L.. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) zwana dalej w skrócie usg, organami gminy jest rada gminy i wójt. Wójt jest organem wykonawczym gminy (art. 26 usg), a zadania wójta wymienione są w art. 30 ust. 2 tej ustawy. W świetle zatem art. 29 k.p.a. zdolności administracyjnej nie posiadają organy administracji publicznej. Stroną postępowania (adresatem decyzji) stosownie do art. 2 usg winna być gmina, która posiada osobowość prawną. Wymagania formalne podania (wniosku odwołania ) reguluje art. 63 § 1 k.p.a., natomiast wymagania, co do jego treści określa art. 63 § 2 i § 3 k.p.a., stanowiąc, że podanie (odwołanie) powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby od której pochodzi, jej adres, żądanie i podpis. Przepis art. 63 k.p.a. w zakresie formy i treści przyjmuje zasadę ograniczonego formalizmu, dopuszczając rozszerzenie treści wniosku (podania), jeżeli wynika to z przepisu szczególnego. Wymagania formalne wniosku na podjęcie działalności nadzorowanej zostały uregulowane w art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Znajdujący się w aktach sprawy wniosek z 11 maja 2005r. (karta akt admin. 1 inst. nr 1) podpisany przez Burmistrza Miasta i Gminy L. zawiera sformułowanie: "zgłaszam prowadzenie działalności nadzorowanej", jednakże w pkt 1 wniosku jako podmiot działalności wskazano gminę L.. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ, mając na względzie wyżej przedstawione uwagi, co do strony postępowania administracyjnego, adresatem decyzji uczyni podmiot, który w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego posiada zdolność administracyjnoprawną. Wyżej wymieniony wniosek nie czyni zadość wymogom określonym w pkt 3 tego przepisu. Wedle tego przepisu wniosek winien zawierać określenie lokalizacji obiektów budowlanych i miejsc, w których ma być prowadzona działalność nadzorowana oraz planowany czas jej prowadzenia. We wniosku nie został wskazany planowany czas prowadzenia działalności (określono jedynie godziny otwarcia placu targowego w każdy wtorek). Dodać należy, że wniosek o wydanie decyzji winien być złożony na 30 dni przed planowanym terminem rozpoczęcia działalności (art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ podejmie działania zmierzające do wyeliminowania tych nieprawidłowości, wzywając stronę do uzupełnienia wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wyznaczając stronie termin do wykonania tej czynności, informując o skutkach niewykonania czynności w terminie. Przepis art. 5 ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, określa treść decyzji, jaką organ może wydać. Stosownie do tego przepisu powiatowy lekarz weterynarii stwierdza spełnienie wymagań weterynaryjnych przez poszczególne obiekty budowlane lub miejsca, w których ma być prowadzona działalność nadzorowana, lub osoby wykonujące określone czynności w ramach tej działalności, jeżeli stwierdzenie takie jest wymagane (pkt 1); nadaje weterynaryjny numer identyfikacyjny podmiotowi lub poszczególnym obiektom budowlanym lub miejscom, w których ma być prowadzona działalność nadzorowana lub osobom wykonującym określone czynności w ramach tej działalności w przypadkach, o których mowa w pkt 1 (art. 5 ust. 5 pkt 1). W ocenie Sądu przepis ten nie daje podstaw do nałożenia obowiązków na podmiot ubiegający się o prowadzenie działalności nadzorowanej, bo do jego kompetencji należy na podstawie pkt 1 ust. 5 art. 5 ustawy o ochronie zwierząt stwierdzenie, bądź odmowa stwierdzenia spełnienia wymagań weterynaryjnych, jeżeli stwierdzenie takie jest wymagane. Dlatego tez Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził też, że organ I i II instancji naruszyły przepis art. 30 § 3 k.p.a. w myśl którego strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych pełnomocników. Mając na względzie wyżej powołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym, za gminę może działać wójt, burmistrz prezydent miasta. Stosownie do art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo potwierdzony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie w czynnościach kontrolnych brał udział pracownik gminy, który nie dysponował stosownym pełnomocnictwem. Działanie bez pełnomocnictwa zostało potwierdzone na rozprawie przed WSA w Rzeszowie. Tym samym została naruszona zasada czynnego udziału strony wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a., dająca podstawę do wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyeliminuje błędy, co do oznaczenia stron postępowania, należytego reprezentowania stron, które działają przez pełnomocników, a wydana decyzja będzie odpowiadała treści art. 5 ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Mając na względzie wyżej wymienione naruszenia prawa materialnego jak również naruszenia przepisów art. 10 § 1, art. 29, art. 30, art. 63 k.p.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b, lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.