II SA/Rz 816/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie opinii służbowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w części dotyczącej oceny wywiązywania się skarżącego z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności w zakresie kryteriów znajomości obowiązujących przepisów i procedur oraz umiejętności ich stosowania, kreatywności i dyspozycyjności; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. Komendant Powiatowy Policji [...] działając na podstawie § 11 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii (Dz. U. Nr 98, poz. 890), zwanego dalej rozporządzeniem, po rozpoznaniu odwołania W. P. od opinii służbowej z dnia 19 lipca 2010r. Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji [...] utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu podano, iż Naczelnik Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji [...] w dniu 19 lipca 2010r. sporządził opinię służbową w stosunku do podległego mu policjanta – W. P. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożył W. P., nie wskazując jednocześnie jakichkolwiek zarzutów, jak też zakresu swego żądania. W oparciu o § 11 ust. 2 rozporządzenia Komendant Powiatowy Policji powołał komisję do rozpatrzenia tego środka zaskarżenia. Ze sprawozdania tej komisji wynika, że opinia służbowa obejmuje okres od 5 stycznia 2008r. do 25 czerwca 2010r. i wydana została przy uwzględnieniu dwóch ocen okresowych tzn. z dnia 19 lutego 2009r. dotyczącej okresu od 3 stycznia 2008r. do 19 lutego 2009r. i z dnia 25 czerwca 2010r. dotyczącej okresu od 20 lutego 2009r. do 25 czerwca 2010r. W pierwszej z tych ocen opiniowany W. P. został oceniony poniżej wymagań w zakresie wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności wedle kryterium dyspozycyjności. Pozostałe kryteria ocenione zostały jako zgodne z wymaganiami. Natomiast w drugiej z wymienionych ocen funkcjonariusz oceniony został poniżej wymagań wedle następujących kryteriów: znajomości obowiązujących przepisów i procedur i umiejętności ich stosowania, kreatywności, dyspozycyjności oraz realizacji zadań i czynności. W opinii służbowej z dnia 19 lipca 2010r. poniżej wymagań oceniono kryteria: znajomości obowiązujących przepisów i procedur i umiejętności ich stosowania, kreatywności oraz dyspozycyjności. Według komisji, ocena W. P. dokonana została prawidłowo w oparciu o dokumentację z akt osobowych policjanta oraz dokumentację z prowadzonego wobec niego postępowania wyjaśniającego o sygn. [...]. Postępowanie to potwierdziło nieznajomość przez W. P. przepisów i procedur dotyczących zachowania tzw. drogi służbowej, a zakończyło się ono przeprowadzeniem z wyżej wymienionym rozmowy dyscyplinującej. Obecnie z kolei prowadzone jest wobec wymienionego funkcjonariusza postępowanie dyscyplinarne w związku z ponownym niezastosowaniem się do unormowań z zakresu tzw. drogi służbowej Komendant Powiatowy Policji wskazał także, iż W. P. w okresie objętym opinią przebywał łącznie 397 dni na zwolnieniu lekarskim. Wówczas to jego czynności służbowe wykonywane były przez innych policjantów KPP. Sytuacja ta spowodowała zdaniem Komendanta, brak gotowości opiniowanego funkcjonariusza do podejmowania i realizacji zadań i czynności służbowych w czasie i poza czasem służby. Tym samym spowodowała także brak możliwości zaangażowania się z jego strony w tworzenie nowych rozwiązań oraz doskonalenia już istniejących na jego stanowisku pracy, jak i w komórce w której pełnił służbę. Dlatego też właściwa, jest, w ocenie Komendanta Powiatowego Policji ocena W. P. poniżej wymagań wedle kryterium dyspozycyjności i kreatywności. Rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lipca 2010r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. P., wnosząc o jego uchylenie w części oceniającej poniżej wymagań w zakresie kryteriów: obowiązujących przepisów i procedur i umiejętności ich stosowania, dyspozycyjności i kreatywności. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - art. 107 § 1 K.P.A. przez brak pouczenia o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, - § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 17.06.2002r. przez powołanie się na będące w toku postępowanie dyscyplinarne w sytuacji, gdy zgodnie z art. 135g ust. 2 ustawy o Policji obwinionego uważa się za niewinnego dopóki jego wina nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym orzeczeniem, - § 6 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia z 17.06.2002r. przez zarzucenie braku kreatywności, w sytuacji gdy podczas ostatnich 20 lat posiadał tę cechę, - § 6 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia z 17.06.2002r. przez dokonanie jego oceny przy uwzględnieniu kryterium dyspozycyjności, kiedy przebywał na zwolnieniu lekarskim. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Motywując pierwsze z żądań podniósł, iż opiniowanie służbowe policjantów należy do spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonym a podwładnym, a zatem zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., określanej dalej jako P.p.s.a.) sprawy te nie należą do właściwości sądów administracyjnych. W tym zakresie organ powołał się na orzeczenia sądowe. W zakresie żądania oddalenia skargi Komendant w istocie powtórzył argumentację uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodatkowo odnośnie zarzutu dotyczącego braku dyspozycyjności podniósł, iż Naczelnik Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji przekazał mu informacje wskazujące, iż W. P. wielokrotnie proszony o przybycie na służbę np. w godzinach popołudniowych odmawiał bez podania logicznego usprawiedliwienia. Wedle tych informacji opiniowany funkcjonariusz miał także nie odbierać telefonów od swojego przełożonego, jak też nie oddzwaniać do niego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych aktów z prawem. W wyniku takiej kontroli objęty nią akt może zostać uchylony tylko w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). Poddając analizie we wskazanym wyżej zakresie będącą przedmiotem niniejszej skargi decyzję Sąd doszedł do przekonania, iż została ona podjęta z naruszeniem przepisów postępowania z możliwym wpływem na wynik sprawy, co uzasadniało jej częściowe uchylenie wraz z poprzedzającym ją rozstrzygnięciem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest niezbędne do końcowego jej załatwienia. Skarżona decyzja Komendanta Powiatowego Policji utrzymywała w mocy opinię służbową sporządzoną przez Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji. W pierwszej kolejności – wobec wniosku organu o odrzucenie skargi w związku z tym, iż poddany kontroli akt należy do kategorii aktów określonych w art. 5 pkt 2 P.p.s.a. i jako taki nie jest objęty właściwością sądu administracyjnego – Sąd wyjaśnia, iż zajmuje przeciwne stanowisko w tej kwestii. Została ona bowiem dostatecznie przesądzona licznym orzecznictwem sądowym (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach: I OSK 388/09, I OSK 65/08, I OZ 93/08 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), które powołując się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2006r. (Tw 5/2005, LexPolonica Nr 1475523) uznawało, iż obowiązujący stan prawny dopuszcza kwestionowanie przed sądem administracyjnym rozstrzygnięcia w postaci opinii służbowej funkcjonariusza Policji. Na poparcie swego stanowiska sądy przytaczały treść § 11 ust. 6 rozporządzenia, zgodnie z którym przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania jest obowiązany podjąć decyzję, o której mowa w ust. 5 (utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii albo jej uchylenie w całości lub w części i polecenie wydania nowej opinii przy jednoczesnym wskazaniu okoliczności, które należy wziąć pod uwagę), w terminie 30 dni od dnia otrzymania odwołania. Skoro zaś mowa jest o decyzji, to w świetle art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. podlega ona zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podzielając wskazane wyżej stanowisko Sąd nie zgadza się równocześnie z poglądem przedstawionym w powołanych w odpowiedzi na skargę postanowieniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (III SA/Łd 636/08, III SA/Łd 380/10), jako iż jest on odosobniony w kontekście przytoczonych wyżej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, a przede wszystkim Trybunału Konstytucyjnego. Przesądziwszy, iż opinia służbowa dotycząca funkcjonariusza Policji, sporządzana na podstawie unormowań rozporządzenia z 17 czerwca 2002r. jest decyzją administracyjną należy stwierdzić, iż tak jak każdy tego rodzaju akt musi ona zawierać uzasadnienie, odpowiadające wymogom z art. 107 § 3 K.P.A. Według tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wszelkie braki w tym zakresie stanowią o wadliwości aktu, którego to uzasadnienie jest integralną częścią. Organ administracji publicznej podejmując więc rozstrzygnięcie, które przybiera formę decyzji winien przedstawić motywy takiego działania, wyjaśniając tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do określonej sytuacji faktycznej. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy dokonane w oparciu o całokształt należycie zebranego i zbadanego materiału dowodowego - do czego organy są obowiązane na mocy art. 7 i art. 77 § 1 K.P.A. - które następnie winno znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, ma szczególne znaczenie przy podejmowaniu tzw. decyzji uznaniowych. Wtedy bowiem organ ma pewną swobodę działania, która jednak, by nie przerodziła się w dowolność musi zostać dostatecznie umotywowana. Tylko przedstawienie obszernej argumentacji pozwala następnie na kontrolę tego rodzaju rozstrzygnięcia przez sąd. Niezamieszczenie więc w danym rozstrzygnięciu stosownych wyjaśnień bądź też jakiekolwiek braki w tym zakresie kontrolę tę utrudniają bądź nawet uniemożliwiają. W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie odpowiada warunkom wynikającym z powołanego art. 107 § 3 K.P.A., będąc miejscami zbyt ogólnikowe, zaś jego powtórzeniem jest w istocie argumentacja zawarta w decyzji organu drugiej instancji. Funkcjonariusz Policji W. P. został oceniony w opinii służbowej będącej przedmiotem niniejszego postępowania z wywiązywania się przez niego z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności (pkt II opinii z dnia 19.07.2010r.) poniżej wymagań przy wzięciu pod uwagę trzech kryteriów: znajomości obowiązujących przepisów i procedur oraz umiejętności ich stosowania (ppkt 1), kreatywności (ppkt 8) i dyspozycyjności (ppkt 9). Odnośnie oceny uwzględniającej pierwsze ze wskazanych kryteriów Naczelnik Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego KPP wskazał, iż wobec W. P. prowadzone było postępowanie wyjaśniające (sygn. [...]) w związku z niezachowaniem przez wyżej wymienionego tzw. drogi służbowej przy przekazywaniu określonych dokumentów, które zakończyło się odbyciem z nim we wrześniu 2008r. rozmowy dyscyplinującej. Nadto organ powołał się na będące w toku postępowanie dyscyplinarne wszczęte w stosunku do W. P. wobec ponownego naruszenia przez niego procedur obowiązujących przy przekazywaniu określonego raportu. Argumentację taką powtórzył w istocie Komendant Powiatowy Policji w swojej decyzji z dnia [...] lipca 2010r. O ile zasadnym jest, w ocenie Sądu, powołanie się przez obydwa organy przy dokonywaniu oceny wymienionego funkcjonariusza wedle kryterium znajomości obowiązujących przepisów i procedur oraz umiejętności ich stosowania na postępowanie wyjaśniające o sygn. [...], to już nie sposób zgodzić się z odniesieniem się do postępowania dyscyplinarnego, które - jak wynika z akt osobowych skarżącego i jego oświadczenia złożonego na rozprawie - zakończyło się orzeczeniem Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] sierpnia 2010r., które zostało uchylone w drugiej instancji, a to ostatnie rozstrzygnięcie zaskarżono do tut. Sądu. Rację ma zatem składający skargę, gdy powołuje się na art. 135g ust. 2 ustawy o Policji, według którego obwinionego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym orzeczeniem. Skoro bowiem w dacie opiniowania postępowanie dyscyplinarne nie zostało zakończone, nie można było tym samym uwzględniać go i przytaczać jako argument przemawiający na niekorzyść opiniowanego. Uzasadniony jest także, według Sądu, zarzut W. P. dotyczący jego oceny według kryterium dyspozycyjności i kreatywności. Stosownie bowiem do § 6 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia, przy sporządzaniu opinii bierze się pod uwagę dyspozycyjność, z uwzględnieniem możliwości i gotowości podejmowania oraz realizacji zadań i czynności służbowych w czasie i poza czasem służby. Wynika z tego, jak też i z zasad logicznego rozumowania, iż niespełnienie tego kryterium nie może być zarzucane z powołaniem się na nieobecność funkcjonariusza w służbie w związku z jego przebywaniem na zwolnieniu lekarskim. Akta sprawy wskazują, iż początek tego zwolnienia w przypadku W. P. to czerwiec 2009r., zaś już ocena okresowa z dnia 19 lutego 2009r. obejmująca okres od 3.01.2008r. do daty jej wystawienia (19.02.2009r.) wskazywała na ocenę dyspozycyjności W. P. poniżej wymagań. Powołanie się na ten fakt przez organ drugiej instancji (dopiero w odpowiedzi na skargę) nie usprawiedliwia jednak, zdaniem Sądu, dokonania takiej samej oceny w opinii służbowej. Nie została ona bowiem w tym zakresie w żaden sposób uzasadniona ani w tej opinii ani też w utrzymującym ją w mocy rozstrzygnięciu drugiej instancji. Argumenty w powyższym przedmiocie podniesione zostały w istocie w odpowiedzi na skargę, gdzie organ wskazał, iż W. P. wielokrotnie proszony przez przełożonego o stawienie się na służbie np. w godzinach popołudniowych odmawiał, bez podania logicznego usprawiedliwienia w tym względzie. Często także nie odbierał telefonu od przełożonego, jak też do niego nie oddzwaniał. W tym miejscu Sąd zauważa, iż odpowiedź organu administracji publicznej na skargę stanowi pismo procesowe, które należy już do postępowania sądowoadministracyjnego, nie zaś administracyjnego. Nie może ono zatem niejako "uzupełniać" skarżonej decyzji przez zamieszczenie rozważań, które powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. Odpowiedź na skargę służy więc odniesieniu się do podniesionych w skardze zarzutów, a nie dokonywaniu brakujących ustaleń faktycznych (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5.04.2006r. V SA/Wa 2905/05, Lex Nr 209713). Tym samym za bezskuteczne należy uznać wskazanie dopiero w odpowiedzi na skargę przez Komendanta Powiatowego Policji nowych okoliczności przemawiających za zasadnością zajętego przez niego w decyzji z dnia [...] lipca 2010r. stanowiska w zakresie oceny wymienionego funkcjonariusza według kryterium dyspozycyjności. Jako nieuzasadnione, w ocenie Sądu, należy także przyjąć połączenie przez organ drugiej instancji braku kreatywności W. P. z faktem nieodbywania przez niego służby w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim. Zachodzi tutaj bowiem sytuacja taka sama jak w przypadku zarzutu braku dyspozycyjności z tego samego powodu. Tymczasem oczywistym jest, iż - jak już wyżej podkreślono – osoba, która nie świadczy pracy w związku z koniecznością leczenia nie może być ani dyspozycyjna ani kreatywna. Innymi słowy powoływanie się na fakt przebywania na zwolnieniu lekarskim nie może uzasadniać braku spełnienia przez danego funkcjonariusza kryterium tak dyspozycyjności, jak i kreatywności. Naczelnik Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego KPP wskazał, iż W. P. w okresie opiniowania (który obejmował 2,5 roku, podczas gdy zwolnienie lekarskie dotyczyło 397 dni) nie wykazał się żadną inicjatywą w zakresie tworzenia nowych rozwiązań, doskonalenia już istniejących na jego stanowisku pracy, w zakresie wykazania umiejętności poszukiwania obszarów wymagających zmian i sygnalizowania ich. Według Sądu, uzasadnienie w tym przedmiocie jest jednak nazbyt lakoniczne i nie wynikają z niego żadne szczegóły. Tak ogólnikowe przedstawienie przedmiotowej kwestii nie pozwala Sądowi na właściwą analizę, w rezultacie której możliwe byłoby jednoznaczne stwierdzenie, że pogląd organu jest jak najbardziej uzasadniony bądź też odwrotnie, przekracza granice uznania. Sąd zwraca uwagę, iż w pierwszej ocenie okresowej (z 19.02.2010r.,), która była uwzględniana przy sporządzaniu opinii służbowej W. P. oceniony został poniżej wymagań tylko z uwagi na kryterium dyspozycyjności. Natomiast już druga ocena okresowa (z 25.06.2010r.) wskazywała na ocenienie wskazanego funkcjonariusza poniżej wymagań przy wzięciu pod uwagę czterech kryteriów: znajomości obowiązujących przepisów i procedur oraz umiejętności ich stosowania, kreatywności, dyspozycyjności oraz realizacji zadań i czynności. Opinia służbowa zawiera natomiast niekorzystną dla wymienionego funkcjonariusza ocenę przy uwzględnieniu trzech ze wskazanych wyżej kryteriów. W ocenie Sądu, brak jest należytego, logicznego wyjaśnienia powyższych kwestii, co nie pozwala na usunięcie pojawiających się wątpliwości co do prawidłowości ostatecznie zajętego przez organy stanowiska. Przedstawione rozważania skłaniają do wniosku, iż rozstrzygnięcia organów nie zostały poprzedzone należycie przeprowadzonym postępowaniem, uwzględniającym zasady z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.P.A. Jak już bowiem wskazano, opinia służbowa nazbyt pobieżnie dokonuje analizy kryteriów zawartych w § 6 ust. 1 pkt 2, pkt 9 i pkt 10 rozporządzenia w kontekście sytuacji faktycznej funkcjonariusza W. P. Dlatego uznano za uzasadnioną skargę kwestionującą ocenę wywiązywania się przez składającego ją funkcjonariusza z obowiązków i realizacji zadań w zakresie kryteriów: znajomości obowiązujących przepisów i procedur oraz umiejętności ich stosowania, kreatywności i dyspozycyjności. Rozpoznając zatem sprawę ponownie we wskazanym przez Sąd zakresie organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną, przeprowadzi postępowanie z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego i zakończy je wydaniem decyzji uzasadnionej zgodnie z regułami zawartymi w art. 107 § 3 K.P.A. Orzeczenie niniejsze opiera się o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.P.A i § 6 ust. 1 pkt 2, pkt 9 i pkt 10 rozporządzenia. O niewykonalności niniejszego wyroku do czasu jego uprawomocnienia się orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.