II SA/Rz 817/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody[...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. W. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A.W. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, wydana w następującym stanie sprawy. W związku z budową autostrady [...] Starosta Powiatu [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] wszczął z urzędu postępowanie scaleniowe gruntów wraz z zagospodarowaniem poscaleniowym na terenie wsi G., gmina [...], obejmując nim obszar 417 ha. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] wskazany organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przeprowadzenia wokółautostradowego scalenia gruntów na terenie wsi G., gmina [...] Wyjaśnił, że postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego gruntów nie zostało odczytane i doręczone na zebraniu uczestników scalenia w dniu [...] maja 2014 r. na skutek protestów przeciwników scalenia. Nie weszło zatem do obrotu prawnego w sposób przewidziany ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz. 700, dalej "ustawa scaleniowa") i nie wywołuje żadnych skutków prawnych, co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania scaleniowego. Odwołanie od tej decyzji wniósł A.W. domagając się jej uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzucił naruszenie: art. 4 ust.1, art. 7 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 9 ustawy scaleniowej poprzez zaprzestanie prac scaleniowych, art. 125 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jednolity Dz. U. 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej "K.p.a.") w zw. z art. 14 § 2 K.p.a. oraz art. 7 ust. 1, 3 i 4 ustawy scaleniowej poprzez niedopełnienie przez organ I instancji obowiązku ogłoszenia i podania do publicznej wiadomości postanowienia o wszczęciu postępowanie scaleniowego, art. 7 ust 1 - 3 ustawy scaleniowej poprzez niedokonanie weryfikacji, czy osoby uczestniczące w zebraniu (w tym i protestujące) są uczestnikami scalenia, art. 107 § 1, art. 6, art. 7 art. 8 K.p.a., poprzez umorzenie postępowania scaleniowego w sytuacji, gdy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, a sprawa winna zostać merytorycznie rozpoznana. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania wobec jego złożenia zanim decyzja Starosty Powiatu [...] weszła do obrotu prawnego. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1163/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżone przez A.W. postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2014 r. stwierdzając, że zapadło z istotnym naruszeniem art. 134 K.p.a. Rozpatrując ponownie przedmiotowe odwołanie Wojewoda [...], opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy scaleniowej. Organ odwoławczy szczegółowo opisał tryb i cele postępowania scaleniowego. Podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie skutków prawnych nieodczytania i niedoręczenia postanowienia Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie wszczęcia postępowania scaleniowego uznając, że przedmiotowe postanowienie nie weszło do obrotu prawnego, zatem nie powoduje żadnych skutków prawnych. W konsekwencji za słuszny uznał pogląd organu I instancji co do bezprzedmiotowości postępowania scaleniowego. Podkreślił, że postępowanie scaleniowe winno być przeprowadzone w dialogu i partnerstwie uczestniczących w nim stron, samorządu rolniczego i terytorialnego, także z uwagi na koszty tego postępowania. Prowadzenie tego postępowania w warunkach ujawnionego konfliktu społecznego uczestników scalenia mającego miejsce w niniejszej sprawie nie jest możliwe. W skardze na opisaną na wstępie decyzję A.W. wniósł o jej uchylenie w całości wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją organu I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 7 ust. 1 i 3 oraz art. 9 ustawy scaleniowej poprzez nieuprawnione zaprzestanie prac scaleniowych pomimo uzyskania pozytywnej opinii Rady Sołeckiej wsi G. oraz wydania postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania scaleniowego oraz podjęcia innych czynności przewidzianych w ustawie scaleniowej, - art. 125 § 2 K.p.a. w związku z art. 14 § 2 K.p.a. oraz art. 7 ust. 1, 3 i 4 ustawy scaleniowej poprzez błędne uznanie, iż organ I instancji był uprawniony do zaniechania ogłoszenia i wywieszenia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sposób przewidziany w ustawie scaleniowej, - naruszenie art. 7 ust. 1-3 ustawy scaleniowej poprzez błędne uznanie, iż organ I instancji prawidłowo przeprowadził zebranie uczestników scalenia w dniu 15 maja 2014 r., podczas gdy organ ten nie wyłożył wykazu uczestników scalenia gruntów i nie dokonał weryfikacji osób uczestniczących w zebraniu są uczestnikami scalenia, II. przepisów postępowania, tj.: - art. 105 § 1 K.p.a., poprzez błędne uznanie, iż organ I instancji wobec odstąpienia pod naciskiem przeciwników scalenia od odczytania na zebraniu postanowienia z dnia 9 kwietnia 2014 r. był uprawniony do umorzenia postępowania scaleniowego zamiast jego merytorycznego rozpoznania, - art. 49 K.p.a., art. 129 § 2 i 3 K.p.a. i art. 39 K.p.a. w związku z art. 33 ustawy scaleniowej, art. 134 K.p.a., art. 107 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. i art. 140 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji została doręczona uczestnikom postępowania scaleniowego w dniu 14 czerwca 2014 r. w drodze publicznego ogłoszenia "w wymagany ustawą sposób", w sytuacji, gdy brak jest podstawy prawnej do zawiadomienia stron o tej decyzji przez obwieszczenie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości w trybie art. 49 K.p.a., w konsekwencji czego przedmiotowa decyzja winna być doręczona stronom zgodnie z przepisem art. 39 i następne K.p.a., - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu skarżących i pozostałych uczestników postępowania scaleniowego oraz zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, - art. 6 K.p.a. poprzez uznanie, iż postępowanie zostało przeprowadzone przez organ I instancji zgodnie z prawem, - art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa, - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Ustalenia stanu faktycznego nie budzą zastrzeżeń, wobec tego sprawa nadaje się do wyrokowania. Postępowanie scaleniowe może być wszczęte z urzędu po uprzednim uzyskaniu opinii rady sołeckiej. Starosta Powiatu [...] po uzyskaniu opinii rady sołeckiej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie scaleniowe z udziałem 760 osób. Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego zostało doręczone wszystkim uczestnikom scalenia. Termin zebrania uczestników scalenia wyznaczono na dzień [...] maja 2014 r. celem odczytania postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego. Ze względu na udział prasy i protesty kilku osób biorących udział w tym zebraniu Starosta uznał, że odczytanie postanowienia, zgodnie z wymogami art. 7 ust. 3 ustawy o scaleniu jest niemożliwe a dalsze prowadzenie scalenia w sytuacji braku zgody uniemożliwia jego prowadzenie i zasadnym jest umorzenie postępowania. Za datę wszczęcia postępowania z urzędu uważa się pierwszą czynność urzędową dokonaną wobec stron lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej. Pojawia się pytanie jakie będą skutki braku powiadomienia strony o dokonaniu pierwszej czynności z urzędu. Nawet mimo braku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, zostaje ono uruchomione, a o momencie jego wszczęcia będzie decydować wykazana w aktach sprawy pierwsza istotna czynność w sprawie. Aby tak uważać "ta czynność ma być wykonana przez organ uprawniony działający w granicach kompetencji" – (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 308/08). Wobec tego nie ma wątpliwości, że postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego z dnia [...] kwietnia 2014 r., które zostało doręczone wszystkim uczestnikom postępowania scaleniowego spowodowało wszczęcie z urzędu postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt III ARN 50/95 sformułowano fundamentalną tezę, że ze względu na ustrojową zasadę, prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym oraz prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, przepis art. 105 § 1 K.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania – (patrz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt III SK 20/10). "Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z elementów sprawy administracyjnej, o którym mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a." – Komentarz Kodeksu postępowania administracyjnego Andrzeja Wróbla. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 105 przesłanki obiektywne i subiektywne umorzenia postępowania. Nie ma możliwości równoczesnego zastosowania obu tych przesłanek (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2007 r. I SA/Gd 523/07). Trudności w odczytaniu postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego to czynnik obiektywny, który nie może być traktowany jak jedna z przesłanek do umorzenia postępowania. "Ze względu na czynnik obiektywny umorzenie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od woli organu orzekającego lecz od spełnienia się obiektywnie istniejącej jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowości, której istnienie taki organ musi stwierdzić i wykazać w decyzji o umorzeniu" – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1161/06. Bezprzedmiotowość może być pierwotna, tzn. gdy istniała w dacie wszczęcia postępowania i następcza – jeżeli sprawa utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II GSK 142/06, z dnia 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 262/02, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 230/10). Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie brak jest spełnienia przesłanki bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., która musi być spełniona aby postępowanie umorzyć. Zdarzenia techniczne uniemożliwiające chwilowe trudności w prowadzeniu postępowania nie mają wpływu na istnienie sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., będącej przedmiotem rozstrzygnięcia i tym samym nie mogą prowadzić do umorzenia postępowania. Protesty osób obecnych na zebraniu – nie ustalono czy byli to uczestnicy scalenia – nie mogą przesądzać o bezprzedmiotowości postępowania. Starosta winien w takiej sytuacji skorzystać z pomocy sił porządkowych. Poza tym wobec zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego nowelą grudniową "organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu w całości lub w części". Należy zwrócić również uwagę organu, że w sprawie II SA/Rz 1163/14 w dniu 28 stycznia 2015 r. zapadł wyrok tut. Sądu w przedmiotowej sprawie a w uzasadnieniu Sąd wypowiedział się na temat art. 112 K.p.a., czyli o skutkach pouczenia (nawet błędnego). Nie budzi wątpliwości, że decyzja organu I instancji została doręczona przez obwieszczenie. Sąd w swym uzasadnieniu nie kwestionował sposobu doręczenia, brak również stanowiska Sądu, które z doręczeń jest prawidłowe. Decyzja objęta skargą w przedmiotowej sprawie została doręczona tradycyjnie. Organ prowadząc ponownie postępowania uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Z tych względów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.