II SA/Rz 817/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi T. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 22 marca 2023 r. nr SKO.405.ŚR.718.288.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - Decyzją z 22 marca 2023 r. nr SKO.405.ŚR.718.288.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Tarnobrzegu, po rozpoznaniu odwołania T. I. (dalej: "Skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 23 lutego 2023 r. nr ŚR.8252.53.2023.GR w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a." We wniosku, który wpłynął do Prezydenta Miasta [...] 27 stycznia 2023 r. Skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad stryjem J. I. Organ ustalił, że J. I. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym 25 października 2007 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...], ważnym na stałe. Z orzeczenia tego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 4 października 2007 r., natomiast niepełnosprawność istnieje od 1969 r. Skarżący od trzech lat mieszka wspólnie ze stryjem i sprawuje całodobową opiekę nad nim. Opieka sprowadza się do pomocy we wszystkich podstawowych czynnościach życiowych takich jak: codzienna toaleta, podawanie leków, przygotowywanie i podawanie posiłków itp. J. I. jest bezdzietnym kawalerem, ma starszego brata R., który z racji podeszłego wieku sam wymaga opieki. Odmawiając przychylenia się do złożonego wniosku Prezydent zauważył, że Skarżący jest synem brata osoby podlegającej opiece, a zatem jest krewnym w linii bocznej w trzecim stopniu pokrewieństwa. Tym samym nie ciąży na Nim obowiązek alimentacyjny względem stryja, co w konsekwencji uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o czym orzekł w decyzji z 23 lutego 2023 r. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji. Wniósł o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Podniósł, że opiekę nad stryjem sprawuje od trzech lat. Nie ma natomiast innych osób, które mogłyby się jej podjąć. Brat J. I., a ojciec Skarżącego, który ma już 88 lat też jest osobą wymagającą wsparcia. SKO w Tarnobrzegu, wskazaną na wstępie decyzją z 22 marca 2023 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Organu I instancji. Zacytowało art. 17 ust. 1 u.ś.r., po czym stwierdziło, że prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego. Ten zaś, stosownie do treści art. 128 ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej: "K.r.o.") to obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża on krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kolegium powołało także art. 129 § 1 K.r.o., który reguluje kolejność obowiązku alimentacyjnego stanowiąc, że obciąża on zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Następnie SKO wskazało, że z woli ustawodawcy, nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja z zatrudnienia dla jej sprawowania, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek alimentacyjny dalszych krewnych nie powstaje dopóty, dopóki istnieje choćby jeden z krewnych bliższych stopniem, zdolny do wypełnienia tego obowiązku. Organ odwoławczy podniósł, że Skarżący nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad stryjem, jako że nie ciąży na Nim wobec niepełnosprawnego obowiązek alimentacyjny. Sprawowana przez Niego opieka z moralnego punktu widzenia zasługuje na pochwałę, jednak organy administracji przy rozpatrywaniu odwołania nie mogą kierować się słusznym interesem strony, lecz związane są konkretnymi przepisami prawa. Przyznawanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie należy bowiem do uznania organu administracji. T. I. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO w Tarnobrzegu. Zwrócił uwagę, że od ponad trzech lat opiekuje się stryjem i z tego powodu nie może podjąć pracy, w związku z czym nie posiada środków do życia, jak też nie jest ubezpieczony. Emerytura, którą pobiera stryj przeznaczana jest na opłaty mieszkaniowe, lekarstwa oraz jedzenie, a czasem brakuje środków na zaspokojenie tych potrzeb. Do skargi Składający ją dołączył zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia R. I. - brata osoby niepełnosprawnej. W odpowiedzi na skargę SKO w Tarnobrzegu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację decyzji z 22 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kryterium takiej kontroli stanowi zgodność z prawem. Rodzaje naruszeń prawa, które stanowią podstawę do wyeliminowania kontrolowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego określa art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". I tak, w razie stwierdzenia przyczyn określonych w art. 156 lub w innych przepisach sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji (§ 1 pkt 2). Natomiast, zaistnienie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkuje koniecznością uchylenia decyzji w całości lub w części (§ 1 pkt 1). Ponadto, z uwagi na treść art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że z urzędu bada sprawę w jej całokształcie pod kątem ewentualnego występowania wskazanych wyżej naruszeń. W niniejszej sprawie skargą objęta została decyzja SKO w Tarnobrzegu utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] o odmowie przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyczyną, dla której Organy nie uwzględniły złożonego wniosku był fakt, że na Skarżącym nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec stryja, nad którym sprawuje On opiekę. Jak stwierdziło Kolegium, opieka ta z moralnego punktu widzenia zasługuje na pochwałę, jednak organy administracji przy rozpatrywaniu odwołania nie mogą kierować się słusznym interesem strony, lecz związane są konkretnymi przepisami prawa. Przyznawanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie należy bowiem do uznania administracyjnego. Ze stanowiskiem tym Sąd w pełni się zgadza. Podmioty uprawnione do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określa art. 17 ust. 1 u.ś.r., wedle którego, świadczenie to przysługuje : 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W warunkach sprawy oczywistym jest, że Skarżący nie należy do żadnej z trzech pierwszych kategorii podmiotów. Z kolei art. 17 ust. 1 pkt 4 P.p.s.a. wskazując na grupę osób, którym przysługuje uprawnienie do przedmiotowego świadczenia wyraźnie stanowi, że są to takie osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (z wyjątkiem tych, które są niepełnosprawne w stopniu znacznym), przy czym w zakresie sposobu rozumienia tego obowiązku odsyła do unormowań Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie więc z art. 128 K.r.o., obowiązek alimentacyjny tzn. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W myśl z kolei art. 617 K.r.o., krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są natomiast wedle tego przepisu osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Mając więc na uwadze powyższe uregulowania prawne nie może budzić wątpliwości to, że uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego jest matka, ojciec dziecka, jego opiekun faktyczny, rodzina zastępcza spokrewniona bądź też osoba, na której względem podopiecznego ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów K.r.o. Ten ostatni zaś odnosi się tylko do krewnych w linii prostej, zaś Skarżący jest względem swojego stryja J. I. krewnym w linii bocznej, co powoduje, że nie mieści się w grupie podmiotów wskazanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Powyższe uniemożliwiało zaś przychylenie się do złożonego przez Niego wniosku, przy czym jak słusznie podkreśliło SKO w Tarnobrzegu, kwestia przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie należy do tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organy podejmując w tym zakresie decyzję obowiązane są do stosowania obowiązujących przepisów prawa, nie mogąc jednocześnie kierować się jakimikolwiek innymi względami np. zasadami słuszności itp. Nawet więc w sytuacji, kiedy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne wykonuje faktycznie wszystkie potrzebne czynności opiekuńcze względem osoby, która tego wymaga i która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale nie mieści się ona tj. opiekun w grupie osób zobowiązanych alimentacyjnie wobec podopiecznego, to brak jest podstaw do uwzględnienia złożonego wniosku, bowiem stałoby to w oczywistej sprzeczności z jasnym brzmieniem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Kwestia powyższa nie budzi żadnych wątpliwości na gruncie orzecznictwa sądowego, w którym przywoływana jest uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 9 grudnia 2013 r. I OPS 5/13, co do której powszechnie przyjmuje się, że zachowała ona aktualność także w obowiązującym stanie prawnym (np. wyrok NSA z 12.07.2022 r. I OSK 1761/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5.07.2023 r. III SA/Kr 599/23). W jej świetle, osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. W uzasadnieniu tej uchwały NSA zauważył, że w każdej z kolejnych wersji prawnych art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. przyjmowano warunek, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia, jest to, aby opiekę wykonywała osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym, i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił. Przez odesłanie zatem do ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy przepisy art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. jednoznacznie wskazują krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Treść powyższych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być zatem uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to, które wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W przedmiotowej uchwale NSA zwrócił też uwagę, że wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego bez wątpienia miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Wskazał, że zarówno w wyroku z 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, jak i w wyrokach z 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 Trybunał nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego warunku obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę a podopiecznym. Przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Celem przedmiotowych uregulowań jest to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonywaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Wyniki wykładni gramatycznej omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, są zgodne z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej. Wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być, uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistej treści konkretnego przepisu. Żadna bowiem wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też - przez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej - prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę. Zdaniem NSA, niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te są źródłem gwarancji, a nie praw, tym samym więc spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, tworząc poszczególne prawa podmiotowe. Mając więc powyższe na uwadze należy przyjąć, że niedopuszczalnym zabiegiem prawotwórczym byłoby stosowanie wykładni rozszerzającej i uzupełnienie zakresu osób, którym przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego też ze względu na fakt, że Skarżący nie jest osobą należącą do krewnych J. I. w linii prostej, bowiem jest jego bratankiem tj. synem brata R., to w świetle art. 128 K.r.o., do którego odsyła treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., nie jest obciążony względem niego obowiązkiem alimentacyjnym, a to z kolei uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. O uprawnieniu do tego świadczenia decydują bowiem wyłącznie przesłanki normatywne, ściśle określone w ustawie i niespełnienie chociażby jednej z nich powoduje, że świadczenie nie przysługuje. Z tych względów orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. jako bezzasadnej.