II SA/Rz 820/07

Dnia 19 czerwca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym Przewodniczący: AWSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2007 roku w Rzeszowie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. O. – reprezentowanego przez pełnomocnika adw. J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. O. kwotę 125 złotych (słownie: sto dwadzieścia pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2007r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007r., znak [...] nakazującej M. O. usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego ogrodzenia pomiędzy działkami nr ewid. 635 i 636, poprzez zabetonowanie słupków ogrodzeniowych w ten sposób, aby nie następowało jego przechylenie. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. zwanej dalej w skrócie k.p.a.), oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156. poz. 1118 z późn. zm.). W odwołaniu M. O. wyjaśnił, że przyczyną nachylenia ogrodzenia pomiędzy działkami nr ewid. 635 a 636 był wykopany, przez F. K., przy samym ogrodzeniu rów o głębokości ok. 1m pod kręgi betonowe w celu odprowadzenia ścieków, wód opadowych z jego zabudowań i działki na nieruchomość odwołującego. Ponadto część ogrodzenia na odcinku 1/3 długości nie jest zniszczona, co potwierdza, że wykopanie rowu spowodowało przechylenie ogrodzenia. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania i wymienioną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż zaistniały przesłanki upoważniające organ nadzoru budowlanego do zobowiązania właściciela działki nr 635 do doprowadzenia zlokalizowanego na jego działce ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. Jego istnienie stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, obowiązującej obecnie jak i w czasie budowy ogrodzenia organ budowlany ma prawo ingerować nie tylko w etap procesu inwestycyjnego poprzedzającego rozpoczęcie robót, ale także w etap fizycznego wznoszenia, eksploatacji czy rozbiórki obiektu. W myśl art. 5 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz z związanymi z nim urządzeniami należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, tj. warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w dacie budowy ogrodzenia. Z poczynionych w trakcie oględzin ustaleń wynika, iż ogrodzenie na długości ok. 80 m od strony północnej, nachylone jest od 10 – 45º w stronę działki o nr ewid. 636. Słupki wraz z siatką i betonowe fundamenty są przechylone, cokoły popękane i przesunięte w stronę działki sąsiedniej. Fakt, iż właściciel nie wypełnia obowiązku w zakresie utrzymania ogrodzenia w należytym stanie technicznym uzasadniał podjęcie działań przez organ nadzoru budowlanego. Organ pouczył również odwołującego się, iż jeżeli do pogorszenia stanu technicznego ogrodzenia przyczynił się właściciel sąsiedniej działki, poprzez wykopanie rowu, to tę sporną kwestię może skierować na drogę postępowania cywilnego. Nie zgadzając się z powyższą decyzją M. O. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze zarzucił, iż decyzja ze względu na jego wiek i brak środków pieniężnych jest nie do wykonania. Gdyby to on faktycznie zniszczył ogrodzenie, to nie domagałby się jego odbudowy od sąsiada. Ponadto wskazał, iż organy administracyjne wysyłając decyzje "do 10 osób" krzywdzą go i naruszają jego dobra osobiste. W piśmie uzupełniającym do skargi, ustanowiony dla skarżącego w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego pełnomocnik z urzędu – adwokat J. W., wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił, iż decyzja oparta została na podstawie oględzin spornego ogrodzenia, a czynność ta wykonana została bez szczegółowego badania stanu ogrodzenia lecz na ogólnych zeznaniach świadków. Zeznania M. O. pozostają w sprzeczności z zeznaniami M. K. – obecnego współwłaściciela sąsiedniej działki. Obecny na gruncie stan wyraźnie wskazuje, iż przechylenie ogrodzenia nastąpiło na skutek robót ziemnych przeprowadzonych przez F. K. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż zgodnie z rozdziałem VI ustawy Prawo budowlane to właściciel nieruchomości odpowiedzialny jest za utrzymanie obiektów budowlanych i związanych z nimi urządzeń w należytym stanie, dlatego też organ wydając decyzję nie bada przyczyny powstania uszkodzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznając skargę w granicach sprawy bada zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym porządkiem prawnym. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna jednakże z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu, stanowiące równocześnie podstawę skierowania sprawy do rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Biorąc pod uwagę powyższy przepis jak również art. 10 i art. 61 § 1 i 4 k.p.a. organy I i II instancji – decyzje swoje kierowały do M. O., wnioskującego o przeprowadzenie kontroli ogrodzenia oraz wykopanego rowu pomiędzy działkami nr ewid. 635 i 636 położonymi przy ul. P. [...] w K. oraz do podmiotów mających tytuł prawny do nieruchomości z nimi graniczącymi. Wśród tych osób znajdowała się S. M. (właścicielka działki o nr ewid. 637). W konsekwencji uznania S. M. za stronę postępowania, kierowano do niej całość korespondencji związanej z toczącym się postępowaniem, w tym decyzje wydane przez organy obu instancji. Jak wynika z akt sprawy decyzja organu I instancji adresowana do S. M. odebrana została przez H. B. Doręczyciel na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie uczynił adnotacji kim jest ww. osoba (k. 20 akt adm. organu I instancji). Stąd wątpliwość Sądu czy decyzja organu I instancji została prawidłowo doręczona. W toku prowadzonego postępowania sądowego ustalono także, iż skierowana do ww. decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2007r., została zwrócona do nadawcy z adnotacją "adresat zmarł". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zwrócił się do właściwego miejscowo urzędu stanu cywilnego o potwierdzeniu faktu śmierci S. M. Z nadesłanego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w K. odpisu skróconego aktu zgonu nr [...] wynika, iż zmarła ona w dniu [...].01.1997r. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy oraz mając na uwadze fakt wydania przez organ I instancji decyzji w dniu [...].06.2007r., a przez organ II instancji w dniu [...].09.2007r. należy stwierdzić, iż postępowanie toczyło się z udziałem osoby zmarłej. Sąd zauważa, iż ta sytuacja nie zaistniała z przyczyn leżących po stronie organu pierwszej instancji albowiem odbiór decyzji z dnia [...].06.07r. potwierdziła "H. B.". Jednakże z akt administracyjnych wynika, iż WINB doręczając S. M. decyzję z dnia [...].02.2007r. uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania powziął już wiadomość, iż adresatka decyzji zmarła – (zwrotne potwierdzenie odbioru doszyte do k. 25 akt adm. organu II instancji). Pomimo tego organ II instancji, na skutek zaskarżenia decyzji wydanej w wyniku powtórnego rozpoznania sprawy, ponownie skierował do S. M. korespondencję, bez ustalania jej następców prawnych. Również i ta korespondencja zwróciła się z adnotacją "adresat zmarł". Mając na uwadze tę okoliczność należy stwierdzić, iż postępowanie administracyjne przed organami I i II instancji obarczone jest wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która skutkować musi uchyleniem zarówno decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia jak i decyzji ją poprzedzającej, bowiem postępowanie administracyjne toczyło się bez ustalenia następców prawnych jednej ze stron. Oznacza to, że krąg stron postępowania administracyjnego nie został ustalony w sposób prawidłowy i pełny. Naruszona została zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. Następcy prawni S. M. nie brali udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym mimo posiadanej przez organ wiedzy o śmierci ww., czego dowodem jest zalegająca w aktach administracyjnych koperta z adnotacją "adresat nie żyje". Rzeczą organu było podjęcie działań zmierzających do ustalenia następców prawnych zmarłej. Takie naruszenie przepisów postępowania godzi w zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i stanowi podstawę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ustalenie, iż postępowanie administracyjne dotknięte jest wadą dającą podstawę do jego wznowienia stanowiło przesłankę do skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 1 i art. 120 P.p.s.a. Według treści art. 119 pkt 1 P.p.s.a sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub innych przepisach dających podstawę do wznowienia postępowania. Odesłanie w art. 119 pkt 1 P.p.s.a dotyczy tylko stwierdzenia istnienia przesłanek wznowieniowych w tym przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten nie nakazuje badania, czy wolą strony byłoby wniesienie stosownego wniosku o wznowienie postępowania. Dopiero w otwartym postępowaniu o wznowienie postępowania na podstawie tego przepisu, prowadzący je organ administracji publicznej będzie badał warunki formalne złożonego wniosku o wznowienie. Zatem przepis art. 119 pkt 1 należy interpretować wyłącznie do stwierdzenia istnienia przesłanek wznowieniowych. W przedmiotowej sprawie należy mieć również na uwadze przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. zgodnie z którym sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd bez względu na to czy miało ono czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (patrz: wyrok NSA z 2.02.2006r., sygn. II OSK 469/05 – Komputerowy System Informacji Prawnej LEX nr 196700). Podobnie też Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6.08.2005r. sygn. akt II OSK 919/05 podał, że w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powoduje, że sąd administracyjny jest zobowiązany uchylić decyzję ponieważ tak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Podstawą uchylenia decyzji jest naruszenie prawa strony do udziału w postępowaniu administracyjnym (ONSAiWSA 2007/1/7). W niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjnego zaprezentowane w przywołanych wyżej wyrokach. W orzecznictwie zauważa się też pogląd, iż zastosowanie przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. doznaje ograniczenia z tej przyczyny, iż jest ona uwarunkowana złożeniem wniosku przez podmiot domagający się wznowienia postępowania, z uwagi na ochronę zasady trwałości decyzji ostatecznej określonej w art. 16 k.p.a. Nie sposób zgodzić się z takim stanowiskiem, albowiem art. 119 pkt 1 P.p.s.a. nie wprowadza żadnego ograniczenia w stosowaniu do przypadków, gdzie organ może z urzędu wznowić postępowanie administracyjne. Prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji administracyjnej i zaakceptowania naruszenia zasady legalności zaskarżonej decyzji oraz ograniczałoby możliwość uwzględnienia następstwa prawnego wyrażonego w art. 30 § 4 k.p.a. Sąd zauważa, iż zasada trwałości decyzji ostatecznej nie jest zasadą bezwzględną. Przepis art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a. przewiduje, iż uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Gdy strona nie ma zapewnionego udziału w postępowaniu administracyjnym, godzi to wówczas w zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażoną w art. 10 k.p.a. Realizacja tej zasady bezwarunkowo należy do organu prowadzącego sprawę, na każdym etapie postępowania. Sąd stwierdza, iż w przedmiotowy postępowaniu fakt ustalenia, iż postępowanie administracyjne dotknięte jest wadą dającą podstawę do jego wznowienia stanowiło przesłankę, dla skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 1 i art. 120 P.p.s.a. Po rozpoznaniu sprawy w tym trybie Sąd w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. b) P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007r., nr [...]. Ponadto, Sąd zauważa, iż postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego M. O. dotyczy kwestii usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego ogrodzenia pomiędzy działką o nr ewid. 635 (własności T. D.) a działką o nr ewid. 636 (będącej własnością M. i M. K.). Natomiast zarówno organ pierwszo jak i drugoinstancyjny ustalając krąg stron postępowania, posłużył się wypisem uproszczonym z rejestru gruntów (stan prawny na dzień [...].11.2006r.) i o wszczęciu postępowania administracyjnego zawiadomił wszystkie podmioty legitymujące się tytułem prawnym do sąsiednich nieruchomości. Ustalenie tak szerokiego kręgu stron postępowania jawi się jako niezasadne, bowiem sprawa będąca przedmiotem sporu dotyczy tylko i wyłącznie interesu prawnego właścicieli ww. nieruchomości, które rozgraniczone są spornym ogrodzeniem. Kolejnym uchybieniem organów odwoławczych było uznanie M. O. za stronę postępowania. Z wyżej wspomnianego wypisu uproszczonego z rejestru gruntów (k.6 akta adm. I instancji) wynika, iż właścicielką nieruchomości o nr ewid. 635 jest T. D. – córka M. O. Z treści zalegającego w aktach administracyjnych organu I instancji pełnomocnictwa (k. 5 akt adm.) wynika, iż T. D. udzieliła M. O. upoważnienia do zastępowania jej osoby w trakcie prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozprawy na jej działce. Z powyższego wynika, iż decyzje organu I i II instancji zostały skierowane do osoby nie będącej stroną postępowania. Z treści pełnomocnictwa nie wynikało bowiem uprawnienie do uznania M. O. za pełnomocnika T. D. w toku całego prowadzonego postępowania administracyjnego. Dokument ten upoważniał jedynie do zastępowania ww. w trakcie przeprowadzonych na działce nr ewid. 635 oględzin. Nadto, jak wynika z akt administracyjnych decyzja organu I instancji z dnia [...].06.2007r. zgodnie z rozdzielnikiem winna zostać przesłana m. in. J. O., M. Z., I. M., J. D. – jednakże w aktach brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru niniejszej decyzji, bądź informacji potwierdzającej odbiór decyzji przez te strony. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zbadał czy wszystkie strony postępowania brały udział w postępowaniu przed organem I instancji. Powyższe naruszenie prawa jako dające podstawę do wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowi przesłankę o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. Stąd zasadnym stało się uchylenie decyzji organów obydwu instancji, Uchylenie decyzji powoduje, że zbędnym staje się merytoryczna ocena zarzutów przedstawionych w skardze. Mając całość powyższego na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. b) P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Stosownie do treści wymienionych przepisów Sąd zasądził od organu na rzecz M. O. zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 125 złotych. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy prawidłowo ustalą krąg stron postępowania, mając na względzie zakres przedmiotowy sprawy administracyjnej, zapewnią im udział w postępowaniu administracyjnym w sposób określony w art. 10 § 1 k.p.a. i wyeliminują błędy związane z doręczaniem pism, w tym decyzji w postępowaniu administracyjnym.