II SA/Rz 820/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. skargę oddala; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokat M. M. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. Przedmiot skargi to postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] utrzymujące w mocy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej następnie "K.p.a." - postanowienie własne z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] o zawieszeniu postępowania. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący. W piśmie z dnia 27 lutego 2014 r., skierowanym do Wójta Gminy [...], J. W. wniósł o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką I. W. Po jego rozpoznaniu, decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Nr [....], Wójt Gminy [...] odmówił wnioskodawcy prawa do żądanego przez niego świadczenia, przyjmując brak spełnienia w sprawie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Organ ustalił bowiem, że I. W. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 19 grudnia 2012 r., przy czym stopień ten datuje się od 4 grudnia 2012 r., natomiast zatrudnienie wnioskodawcy ustało z dniem 12 października 2012 r. Brak jest tym samym – w ocenie organu - związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia a zaliczeniem I. W. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ponadto Wójt Gminy [...] stwierdził, że wnioskodawca jest ubezpieczony dobrowolnie w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jako członek rodziny, co także stanowi przeszkodę w przyznaniu dochodzonego świadczenia. J. W. odwołał się od tego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiesiło postępowanie administracyjne zainicjowane tym odwołaniem, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W motywach powołało się na fakt wystąpienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym zgodności art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz z koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W ocenie Kolegium, rozstrzygnięcie, jakie zapadnie w wymienionej sprawie będzie miało wpływ na wynik sprawy zainicjowanej odwołaniem J. W. Kwestionując powyższe postanowienie J. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nim zakończonej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. utrzymało w mocy swe poprzednie postanowienie tj. z dnia [...] kwietnia 2014 r., ponawiając argumentację w nim zawartą. J. W. nie zgadzając się z wymienionym postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Podniósł, że jest prawnym i faktycznym opiekunem matki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stwierdził, ze Wójt Gminy [...] niezasadnie po raz trzeci odmówił mu przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na fakt, że jest dłużnikiem alimentacyjnym. Tymczasem od dwóch lat skarżący żyje wraz z matką poniżej warunków egzystencji. Często musi wybierać pomiędzy zakupem żywności a lekarstw dla niej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z powodów podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że przedstawiona w niej trudna sytuacja zdrowotna i materialna strony nie ma dla sprawy żadnego znaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny kontroluje różne formy działalności administracji publicznej, a jedną z nich jest postanowienie – art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Kryterium tej kontroli określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowiąc, że jest nim zgodność z prawem. Wyeliminowanie skarżonego aktu z obrotu prawnego możliwe jest w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (wówczas sąd uchyla kwestionowany skargą akt) bądź stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania określonych w K.p.a. bądź innych przepisach (wówczas sąd stwierdza nieważność skarżonego aktu) – art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. W wypadku, gdy skarga jest bezzasadna sąd oddala ją na podstawie art. 151 P.p.s.a. W niniejszym postępowaniu kontroli Sądu poddane zostało postanowienie SKO utrzymujące w mocy własne postanowienie o zawieszeniu postępowania, prowadzonego na wniosek J. W. o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Motywując tego rodzaju rozstrzygnięcie organ powołał się na fakt zwrócenia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu do Trybunału Konstytucyjnego (postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r., II SA/Po 1026/13) z pytaniem prawnym dotyczącym zbadania, czy art. 16 a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 roku Nr 139 poz. 992 z późniejszymi zmianami), w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Kolegium, rozstrzygnięcie Trybunału będzie miało istotny wpływ na rozpoznanie złożonego przez J. W. odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 r. odmawiającej przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawę prawną odmownego załatwienia wniosku strony stanowił bowiem art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poddany badaniu przez Trybunał Konstytucyjny. To zaś uzasadnia, zdaniem organu, zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Powołany wyżej art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w dacie wydawania przez SKO postanowienia o zawieszeniu przedmiotowego postępowania miał następujące brzmienie: specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei w kolejnym przepisie tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawodawca przewidział innego rodzaju świadczenie - świadczenie pielęgnacyjne, którego przesłanką przyznania (matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka_@POCZ@__@, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności) jest nie podejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (podkreślenie Sądu) w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Tym samym, prawodawca w dwóch kolejnych jednostkach redakcyjnych tej samej ustawy wyraźnie rozróżnił sytuację rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej od sytuacji niepodjęcia tego rodzaju działalności. _@POCZ@__@ Wobec powyższego, Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż w niniejszej sprawie istniała podstawa do zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Regulacja powyższa stanowi wyjątek od zasady ciągłości postępowania administracyjnego, którego celem jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez organ administracji sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej. W pewnych jednak sytuacjach przerwanie toku takiego postępowania jest nieuniknione, a jedną z przyczyn powyższego jest okoliczność wymieniona w powyższym przepisie. Należy w tym miejscu podkreślić, że jest to obligatoryjna przyczyna wstrzymania dalszego biegu postępowania, a zatem, jeśli organ stwierdzi jej wystąpienie w prowadzonej sprawie obowiązany jest do zastosowania przedmiotowej instytucji. By móc stwierdzić, że w danej sprawie rzeczywiście istnieje określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przeszkoda procesowa konieczne jest spełnienie kilku wymogów. Po pierwsze, określone zagadnienie musi się wyłonić w toku danego postępowania, a jego rozstrzygnięcie należeć do innego organu lub sądu. Ponadto, rozstrzygnięcie zagadnienia musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia a zakończeniem sprawy istnieje zależność, a więc bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Zdaniem Sądu, SKO prawidłowo oceniło, że w przedmiotowej sprawie przerwanie dalszego biegu postępowania jest uzasadnione wystąpieniem tzw. kwestii wstępnej, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Odmawiając J. W. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego Wójt Gminy [...] podniósł, że wymieniony nie spełnia wskazanej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przyczyną, dla której organ II instancji zawiesił postępowanie zainicjowane przed nim odwołaniem J. W. od wymienionej decyzji pierwszoinstancyjnej był fakt zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z Konstytucją art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten pomija wśród uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia osoby (na których ciąży obowiązek alimentacyjny) nie podejmujące zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takiej sytuacji, nie może budzić wątpliwości co do prawidłowości, ocena SKO, że obydwa postępowania, a zatem to prowadzone przez nie oraz to przed Trybunałem Konstytucyjnym pozostają ze sobą w ścisłym, merytorycznym związku. Wynik oceny konstytucyjności rozwiązania prawnego zawartego w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jako mający przesądzające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy uzasadniał więc opóźnienie w zakończeniu tej sprawy. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że zagadnienie wstępne to sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem określonego postępowania administracyjnego, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej kwestii, mającej istotne znaczenie dla tegoż postępowania. Tego rodzaju zależność w warunkach poddanej ocenie sprawy występowała. Dla rozpoznania niniejszej sprawy nie ma natomiast znaczenia, że na dzień orzekania sprawa zainicjowana przed Trybunałem Konstytucyjnym została rozpatrzona postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r. (P 1/14), którym umorzono postępowanie. Sąd dokonuje bowiem oceny legalności objętego skargą aktu administracyjnego na dzień wydania tego aktu. Oznacza to, że bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny wówczas istniejący. Skoro więc pytanie prawne przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu dotyczyło istotnej dla rozpatrzenia sprawy niniejszej i wydania w niej decyzji kwestii, a zatem tego, czy uprawnione do specjalnego zasiłku opiekuńczego są nie tylko osoby, które zrezygnowały z zatrudnienia, ale także te, które zatrudnienia takiego nie podejmują w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, to właściwym było uznanie przez SKO, że wyczerpuje to przesłankę zawieszenia postępowania określoną w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z powyższych względów uznano, że kwestionowane skargą postanowienie SKO z dnia [...] maja 2014 r. jest zgodne z prawem, co skutkowało koniecznością oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.