II SA/Rz 821/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]. II SA/Rz 821/21 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania R. K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2021 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt sprawy, 18 stycznia 2021r. R. K. złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieka nad żoną M. K. Wraz z wnioskiem strona przedstawiła orzeczenie z [...] marca 2015r. o przyznaniu M. k. znacznego stopnia niepełnosprawności. Wójt Gminy [...] decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji, po przytoczeniu treści art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 ustawy listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U.2020 poz. 111, dalej: u.s.r.) stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia warunków ustawowych do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nad żoną. W pierwszej kolejności organ wskazał, że jak wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] marca 2015 r. nr [...], ustalony wobec M. K. stopień niepełnosprawności datuje się od 14 lipca 1986 r., kiedy to ww. miała 30 lat. Wobec tego niepełnosprawność nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia ani w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Nie został więc spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.s.r. Organ I instancji uznał również, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka do przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.s.r. Wedle Wójta, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika bezspornie, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą ubiegającą się, a zatem w omawianej sprawie mamy do czynienia z negatywną przesłanką z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.s.r. Organ I instancji wskazał również, że R. K. aktualnie pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy nad żoną M. K. Za przeprowadzonego wywiadem z 10 listopada 2020 r. wynika, że wnioskujący faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną żoną. Od powyższej decyzji R. K. złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.s.r., poprzez brak uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, w którym to orzeczeniu uznano za niezgodną z Konstytucją część wskazanej normy w zakresie, w jakim różnicujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Odwołujący zawnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia przyznającego świadczenie pielęgnacyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją z [...] marca 2021r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Kolegium nie stwierdziło naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 2 u.s.r. Organ odwoławczy przyjął, że skoro na małżonku ciąży obowiązek alimentacyjny, a świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to tym samym nie było podstaw do przyznania świadczenia. Niewątpliwie z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.s.r. wynika, że w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Regulacja ta jest konsekwencją tego, że w momencie zawarcia związku małżeńskiego tworzy się szczególna relacja i więź prawna między małżonkami, która wiążę się nie tylko z uprawnieniami, ale również obowiązkami małżonków, w tym z obowiązkiem wzajemnego wsparcia i pomocy (obowiązek alimentacyjny), wyprzedzającym obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z regulacji Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 23, art. 27, art. 60, art. 130), z którymi koresponduje art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.s.r. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.s.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Jedyny wyjątek w tym zakresie w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.s.r. dotyczy więc sytuacji, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wiąże się z sytuacją braku możliwości dopełnienia przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Wyraźne wskazanie przez ustawodawcę, że tylko w sytuacji legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie zostaje wyłączone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku, stanowi - jak stwierdził to NSA - wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. W konsekwencji, wobec tego, że na wnioskodawcy ciąży obowiązek alimentacyjny brak było podstaw do przyznania mu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony jeden z warunków określonych w art. 17 ust. 1b u.s.r[pic] R. K. wniósł skargę na ww. decyzję Kolegium z [...] marca 2021r., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2a u.s.r., poprzez ich błędną wykładnię. W uzasadnieniu skarżący, powołując się na przepisy art. 23, art. 27, art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o. podniósł, że obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. I OSK 1700/12, wskazał, że uprawnienie do otrzymania świadczenia, dalsza osoba — w stosunku bliskości do potrzebującego pomocy — uzyska dopiero w sytuacji, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, to jest, gdy takiej osoby nie będzie albo, gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującymi. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, że skarżący sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną i aktualnie pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy i ustalił, że Państwo K. znajdują się w trudnej sytuacji materialnej. Zarówno specjalny zasiłek opiekuńczy jak i świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest m.in. z uwagi na ciążący obowiązek alimentacyjny istniejący pomiędzy wnioskodawcą a osobą wymagającą opieki. Ponieważ rodzice M. K. nie żyją, a na mężu w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny względem współmałżonka a nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o które wnioskuje. Skarżący zarzucił, że organ I instancji nie uwzględnił wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 38/13 Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł, że art. 17 ust. 1b u.s.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższy wyrok został ogłoszony z dniem 23 października 2014 r. i z tym dniem wszedł w życie. Dlatego też art. 17 ust. 1b ww. ustawy, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Natomiast organ Il instancji w żadnym zakresie nie odniósł się do zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Skarżący stanął na stanowisku, że spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki pozytywne w sposób łączny do przyznania przedmiotowego świadczenia przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek przesłanki negatywnej. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach – sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.). Rozpoznając skargę w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie. Organy zarówno I, jak i II instancji rozpoznały sprawę skarżącego z naruszeniem prawa materialnego. R. K. ubiegał się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad swoją żoną M. k., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym, stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.s.r., gdyż jak wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, niepełnosprawność M. K. powstała w wieku 30 lat. Po drugie organ I instancji uznał, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą ubiegającą się, zatem z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.s.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. SKO w [...] w zaskarżonej decyzji podzielił stanowisko co do braku możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, jak i art. 17 ust.1 b u.s.r. Przedstawionych przez organy obydwu instancji uzasadnień negatywnych rozstrzygnięć nie sposób podzielić. Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2). Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014r. (K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wobec powyższego wyroku Trybunału, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności. Wniosek taki wyprowadza się z brzmienia art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego - co w przypadku istotnej w sprawie regulacji nie miało miejsca. Jeżeli więc Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie przedmiotowe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2017r., I OSK 1079/17, z 11 lipca 2017r. I OSK 1600/16, wszystkie powołane przeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa,gov.pl). Kwestia ta w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości i powinna zostać uwzględniona zarówno przez organ odwoławczy, jak i organ I instancji. Zatem to, że w przypadku M. K. powstanie niepełnosprawności datuje się w momencie, w którym miała ona 30 lat nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przedstawiona przez organy wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.s.r., która prowadzi do tego, że odmawia się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym z tego powodu, że z podopiecznym pozostaje w związku małżeńskim – jest nieprawidłowa. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.s.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy wskazać organom, że przepis ten dotyczy sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim, ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub 1a), a niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (wyrok NSA z 20 września 2013 r., sygn. I OSK 2796/12). Zatem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.s.r. może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się inna niż małżonek osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w sytuacji, gdy tenże podopieczny pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i jest w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem. Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.s.r. nie może natomiast stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy o przyznanie takiego świadczenia ubiega się małżonek, który nie podejmuje lub rezygnuje z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad małżonkiem niepełnosprawnym w stopniu znacznym. Z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.. Z art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2029 r. poz. 1359 ze zm., dalej: k.r.o.), wynika, że oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zgodnie z art. 23 k.r.o. małżonkowie obowiązani są do wspólnego pożycia wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Powyższe uregulowania potwierdzają, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje również obowiązek alimentacyjny, w którym bez wątpienia mieści się także obowiązek opieki nad chorym i niepełnosprawnym małżonkiem. Z tych względów pod pojęciem "innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności", o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r. należy rozumieć wszystkich obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym, w tym także współmałżonków. Zatem, do kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wymienionych w art. 17 ust. 1 Uśr. należy także małżonek, który nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.s.r. powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (por. wyroki NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1196/12; 13 lutego 2013 r., I OSK 1526/12; 20 września 2013 r., I OSK 2796/12; 15 lipca 2014 r., I OSK 644/13; 19 listopada 2014 r., I OSK 1895/13 czy z 28 listopada 2014 r., I OSK 1158/13, tak również wyrok WSA w Rzeszowie z 13 kwietnia 2016r. II SA/Rz 1433/15). Poglądy wyżej wskazanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także WSA w Rzeszowie Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje. Zaprezentowana wykładnia systemowa i celowościowa wskazuje, że art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.s.r. nie są względem siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. Wręcz przeciwnie stanowią całościową regulację, aby pomoc z tytułu pełnienia opieki nad osobami niepełnosprawnymi do nich docierała. Wykładnia taka pozostaje w zgodzie z art. 2, art. 18 i art. 67 Konstytucji. Przyjęcie przez organy obydwu instancji, że skarżącemu jako małżonkowi świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane z uwag na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.s.r. świadczy o naruszeniu prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ a wynik sprawy. W związku z powyższym Sąd a podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obydwu instancji. Należy również wskazać organom na potrzeby ponownego rozpoznania sprawy, że fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego również nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.s.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W związku z powyższym, w toku ponownego rozpoznania sprawy, organ I instancji zobowiązany będzie do odebrania od skarżącego oświadczenia, które z przysługujących mu świadczeń wybiera.