II SA/Rz 823/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie SO (del.) Tomasz Smoleń NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 7 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. i W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienie z dnia [...] września 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. So. od decyzji Prezydenta Miasta Rz. z dnia [...] lipca 2009r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej poprzez wydanie kserokopii dokumentów wytworzonych przez Gminę w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oraz podanie sygnatury, pod którą sprawa się toczy i przeciwko komu się toczy, stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Postanowienie wydano na podstawie art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm./ odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej, której uzasadnienie powinno zawierać m.in. imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra /prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa/ wydano decyzję odmawiającą udostępnienia informacji. W rozpoznawanej sprawie właśnie ochrona danych osobowych świadków i pozwanych stanowiła przyczynę wydania przez Prezydenta decyzji odmownej. Kwestię zaskarżalności takiej decyzji reguluje art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdzie postanowiono, że podmiotowo, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Pomimo mylnego pouczenia zamieszczonego w zaskarżonej decyzji /o przysługującym do Kolegium odwołaniu/, organ odwoławczy nie mógł merytorycznie rozpatrzyć sprawy i na mocy art. 134 k.p.a. zobligowany był stwierdzić jego niedopuszczalność. Z postanowieniem nie zgodzili się W. i M. S. składając na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze stwierdzili, że wbrew stanowisku Kolegium, od zaskarżonej decyzji przysługiwało odwołanie, a twierdzenie o dopuszczalności wyłącznie drogi przed sądem powszechnym uznać należy za nieporozumienie. Przedmiotem żądanej w toku postępowania informacji publicznej nie były dane osobowe strony pozwanej, a jedynie stanowisko Gminy wyrażone w procesie cywilnym i sygnatura sprawy prowadzonej przez sąd powszechny. Decyzja pierwszej instancji jest ponadto "nieważna", gdyż wydana została przez pracownika podlegającego wyłączeniu. Decyzję przygotował bowiem pracownik, który równocześnie reprezentuje Gminę w postępowaniu cywilnym wytoczonym z powództwa skarżących. Odmawiając udostępnienia żądanych informacji osoba ta działała "we własnym interesie". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga nie jest pozbawiona podstaw prawnych do jej uwzględnienia i dlatego też należało uchylić zaskarżone postanowienie, wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm./. Zgodne z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie w omówionym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że zostało ono podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, naruszając to prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy cyt. wyżej/. W podstawie prawnej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. /[...]/, orzekającej o odmowie udzielenia skarżącym informacji publicznej, Prezydent Miasta Rz. powołał się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm./. Pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1 powyższej ustawy, a zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, która tą władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie ich kompetencji. Informację publiczną, jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 656/07 /nie publ./, stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą – art. 6 ust. 1 pkt 4 "a" i "c" ustawy cyt. wyżej /por. wyroki NSA z dnia 30.10.2002 r. sygn. akt II SA 2036-2037/02, II SA 1956/02/. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest konsekwentnie pogląd, iż udzielenie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej /np. wyrok NSA z dnia 20.06.2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02 i z dnia 17.02.2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2751/02, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17.02.2009 r. sygn. akt II SA/OL 991/08/, a z kolei odmowa udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, następuje w formie decyzji administracyjnej. Trzeba też podkreślić, że zgodnie z art. 16 ust. 2 tej ustawy do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) zadnienie o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów ze względu na dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzje o odmowie udostępnienia informacji. Nadto zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotowi, któremu odmówiono udostępnienia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. W rozpatrywanej sprawie przyczynę wydania przez organ I instancji decyzji odmownej stanowiła ochrona danych osobowych świadków i pozwanych. Z kolei organ odwoławczy, powołuje się na treść art. 22 cyt. ustawy w związku z art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania, bowiem w sytuacji gdy z wymienionych w tym przepisie powodów odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej, nie przysługuje odwołanie. Wnioskującemu o udostępnienie informacji przysługuje natomiast powództwo do sądu powszechnego. Stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, nie mogło – w świetle przedstawionych wyżej unormowań – uzyskać akceptacji Sądu. Zdaniem Sądu akceptacja poglądu tego organu prowadziłaby do wniosku, iż postępowanie w tym zakresie zostało ukształtowane jako jednoinstancyjne, co pozostaje w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego określoną art. 15 K.p.a. W danym bowiem postępowaniu zasada ta może zostać wyłączona, ale w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, wyłącznie przepisem rangi ustawowej /tak uchwała NSA z dnia 19.05.2003 r. OPK 31/02, ONSA 2003/4/122. W postępowaniu natomiast zakończonym decyzją odmowną, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie przewidziano wyjątku od wspomnianej zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Zgodzić się też wypada ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zawartym w wyroku z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/OL 991/08, Lex 481026, że skoro art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z wyjątkami, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, to nie budzi wątpliwości, że do takich decyzji mają pełne zastosowanie procedury i zasady wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego w kwestii trybu odwoławczego na etapie postępowania administracyjnego. W każdym przypadku od decyzji odmownej będzie zatem służyło odwołanie do organu wyższej instancji, na co wskazuje treść pkt 1 art. 16 ust. 2 ustawy, w którym jedynie skrócono termin rozpoznania odwołania do 14 dni. W świetle powyższego uznać należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 22 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także z naruszeniem art. 134 i 15 K.p.a. Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może mieć charakter przedmiotowy bądź podmiotowy. Zaskarżonym postanowieniem stwierdzono niedopuszczalność odwołania ze względu na przesłankę o charakterze przedmiotowym – wskazano, iż od odmownej decyzji nie przysługuje odwołanie, a jedynie powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie informacji publicznej. Takie stanowisko, w ocenie Sądu, jest błędne przede wszystkim dlatego, że wynikające z art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłączenie kontroli sądu administracyjnego odmownej decyzji z przyczyn wymienionych w tym przepisie i przeniesienie jej przez ustawodawcę na drogę postępowania przed sądami administracyjnymi, nie czyni takiej decyzji ostateczną. Z art. 16 ust. 1 i 2 cyt. ustawy nie sposób wynieść zamiaru ustawodawcy wyłączenia zaskarżalności do organu wyższego stopnia odmownej decyzji. Z powyższymi przepisami ustawy sprzeczną jest teza, jakoby odmowna decyzja z przyczyn wymienionych w art. 22 ust. 1 tej ustawy była wydawana w trybie postępowania jednoinstancyjnego. Z tych względów zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie orzekł o wykonalności zaskarżonego postanowienia, gdyż ze względu na jego przedmiot nie posiada ono waloru wykonalności /art. 152 powyższej ustawy/ i nie orzekł o kosztach postępowania sądowego wobec braku żądania ich zwrotu przez stronę skarżącą /art. 210 § 1 tej ustawy/. Rozpoznając odwołanie organ winien zatem rozpoznać jej merytorycznie, pouczając jednocześnie stronę skarżącą o uprawnieniu określonym art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej /powództwo do sądu powszechnego/.