II SA/Rz 823/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skarg K. W. i J. W. na postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej -skargi oddala- Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody ( dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") uchylające postanowienie Starosty ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr 244 R ul. K. polegającej na wykonaniu chodnika dla pieszych w m. S. w km 0+062,26- 0+100,00 strona lewa wraz z niezbędna infrastrukturą techniczną". W podstawie prawnej organ wskazał art 138 § 2 w zw. z art 144, art 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."). Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. Wnioskiem z dnia 30 listopada 2017 r. K.W. zwrócił się o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie art 145 § 1 pkt 4 K.p.a. powołując się na fakt, że bez własnej winy nie brał udziału w toczącym się postępowaniu. W czasie prowadzonego postępowania administracyjnego przebywał w szpitalu i nie mógł dokonać odbioru kierowanych do niego przesyłek. O podjęciu decyzji dowiedział się od matki J.W. Odmawiając wznowienia postępowania, postanowieniem z 23 stycznia 2018 r. organ I instancji stwierdził, że wbrew zarzutom, K.W. był uznany za stronę postępowania. Zawiadomienia o prowadzonym postępowaniu administracyjnym zostały do niego wysłane prawidłowo i zgodnie ze specustawą. W okresie, w którym prowadzone było postępowanie administracyjne K.W. zamieszkały w S. przebywał w S. i miał możliwość odbioru korespondencji oraz składania zastrzeżeń. W zażaleniu na powyższe postanowienie K.W. reprezentowany przez adwokata zarzucił błędne ustalenia faktyczne, naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, prowadzenie sprawy w sposób niebudzący zaufania. Wniósł również o przeprowadzenie dowodów na okoliczność leczenia szpitalnego. Wojewoda uchylając zaskarżone postanowienie zwrócił uwagę, że decyzja wydana w trybie zwykłym oraz postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zostały wydane przez tego samego pracownika K. T., podlegającego wyłączeniu od załatwienia sprawy na podstawie art 24 § 1 pkt 5 K.p.a. W sprzeciwie od powyższego postanowienia K.W. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji gdy organ powinien był orzec merytorycznie, - art 138 § 2 w zw. z art 136 K.p.a. poprzez nie wskazanie jaki zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jest konieczny do wyjaśnienia ani jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie przeprowadzenie oraz nie podanie powodów nie przeprowadzenia zawnioskowanych dowodów, Wniósł również o zwrot kosztów na podstawie art 200 w zw. z art 205 § 2 w zw. z art 64 b § 2 P.p.s.a. W dniu 26 lica 2018 r. do Sądu wpłynęło pismo J.W. z dopiskiem, że dotyczy sprzeciwu od postanowienia Wojewody z dnia 28 maja 2018 r. Wskazała, że została bardzo skrzywdzona i pominięta w sprawie. Podniosła, że w stosunku do nieruchomości na której planowana jest inwestycja przysługuje jej prawo dożywocia. Poniosła znaczne nakłady na powyższą nieruchomość. Wywłaszczenie pozbawiło ją dachu nad głową, zaś przyznana kwota odszkodowania nie pokrywa długów, które zaciągnęła na remont domu. W kolejnych pismach z dnia 27 lipca 2018 r. oraz z dnia 13 sierpnia 2018 r. wskazała, że napisała skargę, która dotyczy jednej sprawy jej i jej syna, jednej nieruchomości. W odpowiedzi na sprzeciw wniesiony przez K. W. organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz.2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zakres kognicji sądu administracyjnego sprowadza się do kontroli legalności postępowania administracyjnego, przeprowadzonej procedury i zastosowanych przepisów prawa materialnego. Brak uchybienia w tym zakresie skutkuje oddaleniem skargi przez Sąd. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że pisma zatytułowane przez K.W.i J.W. jako sprzeciw zostały potraktowane jako skarga, co nie odbyło się ze szkodą dla skarżących. Sąd wyjaśnia, że instytucja sprzeciwu, zgodnie z art 64 a P.p.s.a., wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2017 r., poz. 935 ) została przewidziana dla decyzji, o których mowa art 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( D.U. z 2017 r., poz. 1270 ze zm.; dalej: "K.p.a."). Aktualnie dominuje pogląd, który wyłącza zastosowanie przepisów dotyczących sprzeciwu do postanowień organów wydanych na podstawie art 138 § 2 K.p.a. ( zob. J. Jagielski, J. Piecha, P. Pietrasz, Art. 64a, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2017, s. 425-426 , czy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 130/18, to i pozostałe powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzczenia.nsa.gov.pl). W ostatnio powołanym orzeczeniu zawarto tezę, że przepisy P.p.s.a. dotyczące sprzeciwu od decyzji nie mają zastosowania do postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. W świetle powyższego wniesione sprzeciwy Sąd rozpoznał jako skargi, co jak już wskazano nie odbyło się ze szkodą dla skarżących. Skarżący zachowali termin przewidziany zarówno do wniesienia sprzeciwu, jak i skargi, zakres kontroli Sądu w przypadku skargi jest szerszy aniżeli sprzeciwu. Rozpoznając sprzeciw Sąd kontroluje wyłącznie prawidłowość zastosowania art 138 § 2 K.p.a. podczas gdy rozpoznając skargę bierze pod uwagę prawidłowość zastosowania wszystkich przepisów. Przystępując do kontroli Sąd wyjaśnia, że przyjął istnienie interesu prawnego zarówno po stronie K.W.– adresata zaskarżonego postanowienia, jak również po stronie J.W., nie wymienionej jako adresat decyzji. Na podstawie akt sprawy Sąd ustalił, że ostatnio wymieniona była stroną postępowania w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość nr ewid. 2177/1 i 2177/2 wywłaszczoną pod inwestycję, której realizacji dotyczy postępowanie wznowieniowe. Ponadto z kierowanych przez nią pism, tak w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym wynika, że przysługiwało jej do tych działek ograniczone prawo rzeczowe w postaci dożywotniej służebności mieszkania. Zajęte przez Sąd stanowisko koreluje ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2600/13, w którym Sąd wskazał, że: "przepisy specustawy, a ta była podstawą decyzji zaskarżonej w trybie wznowienia postępowania, do których odwołuje się organ oraz Sąd, regulują jedynie niektóre fragmentaryczne kwestie dotyczące stron, np. do kogo należy wysłać zawiadomienie o wszczęciu postępowania, kogo należy zawiadamiać w drodze obwieszczeń, jakie ustalenia powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, komu przysługuje odszkodowanie za nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W oparciu o powyższe przesłanki nie można jednak ustalać kto jest stroną w postępowaniu o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Tak więc skoro przepisy art. 11d ust. 5 oraz 11f ust. 3 specustawy posługują się pojęciem "pozostałe strony", to należy to pojęcie wykładać zgodnie z normą art. 28 K.p.a. Tym samym na gruncie regulacji specustawy brak jest podstaw, do zawężania pojęcia "strony" tylko do właścicieli lub użytkowników wieczystych, a "pozostałych stron" tylko do osób, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych inwestycją. Tezie tej nie przeczy również art. 11i specustawy, który w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wyłączył stosowanie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane". W świetle powyższego, jak również w oparciu o przytoczone wcześniej argumenty, Sąd przyjął, że J.W. miała interes prawny w zaskarżeniu postanowienia. Przechodząc do merytorycznej kontroli Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Podstawą prawną był wspomniany już art 138 § 2 K.p.a. zastosowany w zw. z art 144 K.p.a. oraz art 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Wojewoda uchylając postanowienie Starosty w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania wytknął organowi I instancji naruszenie art 24 § 1 pkt 5 K.p.a., to jest wydanie postanowienia przez pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia. Jak ustalił organ II instancji i co wynika z akt sprawy ostateczną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji, w przedmiocie, której wpłynął wniosek o wznowienie postępowania wydał działający z upoważnienie Starosty - K.T., który podpisał się również pod postanowieniem Starosty z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania. Zgodnie z art 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem instytucji wyłączenia organu jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. Instytucja ta ma na celu urzeczywistnienie, na gruncie postępowania administracyjnego, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu należy przypisać dwie funkcje: funkcję obiektywizmu postępowania i funkcję pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Pierwsza ze wskazanych funkcji ma służyć temu, aby osoby, które rozstrzygają w sprawie, kierowały się tylko przepisami prawa i zebranym materiałem dowodowym. Rozstrzygnięcie to ma być zgodne z prawem i oparte na dowodach obrazujących rzeczywisty stan sprawy. Działanie takie sprzyja realizacji drugiej funkcji, czyli pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa. Obywatele muszą mieć pewność, że rozstrzygnięcia są podejmowane przez osoby, które opierają się na zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz kierują się tylko przepisami prawa, a nie na przykład stanowiskiem uprzednio wyrażonym w sprawie. ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2018 r. II SA/Po 1035/17). Wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). W świetle powyższego rozstrzyganie w sprawie wniosku o wznowienie postępowania przez pracownika, który wydał decyzję w trybie zwykłym stanowi naruszenie art 24 § 1 pkt 5 K.p.a. W ocenie Sądu uchybienie to stanowi samodzielną podstawę do uchylenia postanowienia w trybie art 138 § 2 K.p.a. w zw. z art 144 K.p.a. Sąd stoi bowiem na stanowisku, że stwierdzenie ww. wady na etapie postępowania odwoławczego, prowadzić musi do eliminacji zaskarżonego postanowienia, niezależnie od innych postawionych w zażaleniu zarzutów. Jednocześnie odniesienie się do pozostałych zarzutów na obecnym etapie postępowania, tak przez organ odwoławczy, jak przez Sąd jest w takiej sytuacji niedopuszczalne. Stwierdzona wada prowadzi bowiem do konieczności wyeliminowania dotkniętego ją postanowienia i konieczności ponownego rozpoznania sprawy. Dotychczasowe ustalenia i wnioski organu I instancji upadają, stają się "niebyłe", zatem czynienie do nich jakichkolwiek zarzutów jest niecelowe. Usunięcie tego naruszenia, w inny sposób aniżeli przez uchylenie, nie jest możliwe, gdyż prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Naruszenie art 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi również podstawę do wznowienia postępowania z urzędu w trybie art 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Nie mogły w związku z tym odnieść rezultatu zarzuty braku merytorycznego odniesienia się do zażalenia, nie wskazania zakresu sprawy, który jest konieczny do wyjaśnienia, okoliczności i dowodów, jakie organ powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 151 P.p.s.a.