II SA/Rz 825/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła SO (del.) Tomasz Smoleń Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego na działkach uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009 r., SKO po rozpoznaniu odwołania A. C. od decyzji Burmistrza Miasta D. [...] z dnia [...] listopada 2008r. w przedmiocie odmowy zobowiązania do przywrócenia stanu poprzedniego na działkach utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej następnie k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn.). Postępowanie wszczęte zostało na wniosek A. C. z dnia [...] sierpnia 2003r., w którym zwrócił on uwagę na niszczenie (zamulenie) jego działki przez wody pochodzące z opadów atmosferycznych, spływające z działki sąsiedniej nr 4851 stanowiącej własność J. Z. Decyzją z dnia [...] września 2003r. (...) Burmistrz Miasta D. nakazał J. Z. – właścicielowi działki nr 4851 położonej w D. przy ul. T. zabezpieczenie jej przed ewentualnym namulaniem działki A. C. przez wykonanie szczegółowo wskazanych w decyzji pkt 1 - 4 czynności w terminie do 31 grudnia 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania - z uwagi na nieustalenie czy stwierdzona zmiana gruntu powoduje zmianę stanu wody. Decyzją z dnia [...] marca 2004r. (...) Burmistrz Miasta D. nie stwierdził naruszenia stanu wody na gruncie i wobec tego odmówił uwzględnienia wniosku A. C. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2004r. (...) a sprawa przekazana celem ponownego rozpatrzenia, wobec skierowania decyzji do M. Z., w sytuacji niewykazania, iż przysługuje jej przymiot strony. W ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz Miasta D. decyzją z dnia [...] września 2004r. powtórnie nie stwierdził naruszenia stanu wody na gruncie, odmawiając uwzględnienia wniosku A. C.. Organ ustalił jednocześnie, iż działka nr ewid. 4851/1 stanowi własność M. i M. Z. Eliminacja powyższego rozstrzygnięcia nastąpiła decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2004r. (...) w związku z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Decyzja z dnia [...] czerwca 2005r. (...) Burmistrz Miasta D. odmówił nakazania M. i M. Z. przywrócenia stanu poprzedniego na działkach nr 4851/1 i nr 4852/1 w obr. 6 miasta. D., wobec ustalenia, że zmiana stanu wody na gruncie, zwłaszcza kierunek odpływu wody opadowej nie powoduje szkód dla gruntów sąsiednich. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2005r. (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2006r. (sygn. akt II SA/Rz 1022/05) uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji. W motywach wyroku Sąd wskazał, że przez zmianę kierunku spływu wód należy rozumieć każdą zmianę kierunku, nawet jeśli polega ona na zmianie kąta spadku wody. W ocenie Sądu, autor znajdującej się w aktach sprawy opinii nie dokonał analizy czy zmiana kierunku spływu wód opadowych poprzez podniesienie poziomu gruntu, z którego następuje spływ wód opadowych nastąpiła ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Nie wykazał też istnienia lub nieistnienia związku przyczynowego pomiędzy zmianą konfiguracji gruntu na działkach nr 4852/1 i nr 4851/1 a powstaniem szkody na działce A. C. W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd zalecił ustalenie stanu faktycznego sprawy, pozwalającego na stwierdzenie istnienia bądź wykluczenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie spowodowaną wzniesieniem nasypu a szkodą dla gruntów sąsiednich. Na skutek powyższego orzeczenia zapadła w dniu [...] marca 2007r. decyzja (...), w której Burmistrz Miasta D. odmówił zobowiązania M. i M. Z. – właścicieli działek nr 4851/1 i 4852/1 obręb 6 miasta D. do przywrócenia stanu poprzedniego na wymienionych działkach przez zlikwidowanie nasypu ziemnego. Opierając się na uzupełnieniu do poprzednio sporządzonej opinii biegłego, organ ustalił brak związku przyczynowego między zmianą stanu wód na gruncie spowodowaną wzniesieniem nasypu a szkodą dla gruntów sąsiednich. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2007r. (...) wobec nienależytego uzasadnienia braku wspomnianego związku przyczynowego. Ponowna odmowa zobowiązania M. i M. Z. do przywrócenia stanu poprzedniego na działkach nr 4851/1 i 4852/1 nastąpiła decyzją Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2007r. (...) w związku z powtórnym ustaleniem, że zmiana stanu wody na gruncie nie skutkowała szkodą dla gruntu A. C. Również ten ostatni akt został wyeliminowany z obrotu prawnego na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007r. (.). W dniu [...] marca 2008r. organ I instancji po raz kolejny odmówił (...) zobowiązania M. Z. i M. Z. do przywrócenia stanu poprzedniego na działkach przez zlikwidowanie nasypu ziemnego wobec ustalenia braku szkód na działce nr 4850. Rozstrzygnięcie to uchylała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2008r. (...). W następstwie powyższego decyzją z dnia [...] listopada 2008r. Burmistrz Miasta D. powtórnie odmówił zobowiązania właścicieli działek nr 1619 i 1620 obręb 6 miasta D. do przywrócenia na nich stanu poprzedniego poprzez likwidację nasypu ziemnego. Powołując się na kilkukrotne oględziny spornego terenu organ wskazał, że działki stanowiące własność M. i M. Z. oraz działka należąca do A. C. usytuowane są na naturalnym spadku terenu. W 2003r. p. Z. wykonali na swoich nieruchomościach roboty ziemne. Organ przytoczył treść opinii biegłego R. B. z kwietnia 2007r. oraz jej uzupełnienia ze stycznia 2007r., z których wynika, że skutkiem wspomnianych już robót ziemnych na działkach nr 4851/1 i 4851/2 nastąpiła zmiana kierunku spływu wód powierzchniowych. Nie była ona jednak przyczyną powstania szkód w postaci częściowego zamulenia niżej położonej działki nr 4850. Wprawdzie powodem zamulenia działki nr 4850 było wzniesienie na działkach nr 4851/1 i 4851/2 nasypu z ziemi podatnej na zmywanie, szczególnie w okresach wzmożonych opadów atmosferycznych, jednak w chwili obecnej obsiane nasionami traw skarpy nasypu uległy zadarnieniu, co wyeliminowało całkowicie zjawisko erozji gruntu oraz zamulania niżej usytuowanej działki. Wobec stwierdzenia, że zmiana ukształtowania terenu na działkach nr ewid. 4851/1 4851/2 i działce nr 4850 nie skutkuje szkodą na grunty sąsiednie organ orzekł jak w sentencji. Odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] listopada 2008r. złożył A. C. wnosząc o jej uchylenie. Stwierdził, iż samowolne wykonanie przez właścicieli sąsiednich działek nasypu wzdłuż jego działki nie było dopuszczalne. Zakwestionował prawidłowość znajdującej się w aktach sprawy opinii biegłego jako zbyt lakonicznej. Zwrócił uwagę, iż organ I instancji nie zastosował się do wskazówek zawartych w rozstrzygnięciach Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (II SA/Rz 1022/05). Utrzymując w mocy kwestionowaną decyzję organ drugiej instancji (decyzja z dnia 2 lipca 2009r) wskazał na art. 29 ust. i ust. 3 ustawy Prawo wodne, z którego wynika, iż wydanie rozstrzygnięcia o nakazaniu właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom możliwe jest tylko w razie łącznego spełnienia dwóch przesłanek. Chodzi mianowicie o to, że zmiany stanu wody na gruncie muszą zostać spowodowane przez właściciela gruntu, nadto zmiany te muszą szkodliwie wpływać na grunty sąsiednie. W ocenie Kolegium, ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny nie wypełnia hipotezy art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, co oznacza brak podstaw do wydania decyzji, o której mowa w tym przepisie. Brak szkód na działce A. C. spowodowanych wykonaniem robót ziemnych na działkach nr 4851/1 i 4852/1 wynika jednoznacznie z oględzin przeprowadzonych w dniu 29 października 2008r, udokumentowanych materiałem zdjęciowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO z [...] lipca 2009r. A. C. wniósł o jej zmianę i nakazanie M. Z. oraz M. Z. zlikwidowanie nasypu ziemnego, względnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podkreślił, że wyżej wymienieni wykonali nasyp ziemny bez jakiegokolwiek zezwolenia i bez wcześniejszej analizy pod kątem ewentualnych szkód dla działek sąsiednich, w tym jego nieruchomości. Odnośnie opinii biegłego skarżący zwrócił uwagę, iż została sporządzona w okresie, gdy przez dłuższy czas brak było opadów atmosferycznych. Dlatego też oparcie się na niej było nieprawidłowe. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a., sądy sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym przy rozpoznaniu skargi sądy nie są związane jej zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. W świetle tak określonego zakresu sądowej kontroli, stwierdzić należy, że skarga A. C. zasługuje na uwzględnienie, z przyczyn w niej wskazanych. Wprawdzie skarżący nie sformułował wprost zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, jednak ten zarzut jest wskazany w uzasadnieniu skargi. Sąd podziela takie stanowisko i przyjmuje, że skarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. Naruszenie tych przepisów należy uznać za istotne i mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne /Dz.U. nr 239, z 2005 r., poz. 2019 ze zm./ stanowi zakaz zmiany przez właściciela nieruchomości zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli pomimo tego zakazu właściciel dokonuje takich zmian to wójt, burmistrz, prezydent miasta może nakazać temu podmiotowi przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodzie. Z treści powołanego przepisu wynika, że organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 29 prawa wodnego musi wykazać, czy zmieniono stan wody na gruncie, a w sytuacji gdy to miało miejsce jak ten stan oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, zwłaszcza czy nie powoduje szkodliwego oddziaływania. Wystąpienie takiej okoliczności uprawnia organ do nałożenia obowiązków skazanych w treści art. 29 ust. 3 ustawy. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania za okoliczność niewątpliwą należy przyjąć dokonanie zmiany stanu wody na gruncie /nieruchomości/ uczestników M. i M. Z. Fakt ten jest bezsporny i przez strony niekwestionowany. Sąd uznaje, że ten element stanu faktycznego został ustalony poprawnie, gdyż dokonanie podwyższenia działki przez jej nawiezienie i usypanie nasypu, niewątpliwie zmienia stan wody na gruncie, bo wpływa na sposób jej spływu. Ta okoliczność jest ustalona i przesądzona, czemu dał wyraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 1022/05. Jednak poprawne zastosowanie art. 29 ust. 3 prawa wodnego musi się wiązać z wykazaniem sposobu oddziaływania zmian wody na gruncie na grunty sąsiednie. Ustawa wymaga by oddziaływanie to miało charakter szkodliwy. Zatem w prowadzonym postępowaniu należy jednoznacznie, wypowiedzieć się na temat szkodliwości oddziaływania zmian stanu wody dokonanych na gruncie M. i M. Z. Okoliczność ta nie została w postępowaniu administracyjnym należycie wyjaśniona. W skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta D. organy stwierdzają, że zmiana stanu wody na gruncie nie powoduje szkód na nieruchomości skarżącego. Sąd takiego stanowiska nie może uznać za właściwe. Akta sprawy ten pogląd potwierdzają. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] marca 2008 r., [...] uchyliło decyzję organu I instancji, a głównym zarzutem podnoszonym przez organ odwoławczy pod adresem decyzji Burmistrza Miasta D. była wadliwość postępowania, zwłaszcza nie wykazanie okoliczności dających podstawę do zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 prawa wodnego. Po tej decyzji organ I instancji nie wyjaśnił stanu i zakresu oddziaływania zmian stanu wody na działkę skarżącego. Wprawdzie w dniu 29 października 2008 r. przeprowadzono oględziny jednak w ich trakcie stwierdzono tylko stan działek objętych oględzinami. Na tej podstawie organy przyjęły w skarżonych decyzjach, że dokonane zmiany stanu wody nie oddziałują szkodliwie na grunt skarżącego. Stanowisko takie jest jednak niezasadne i pozostaje w sprzeczności z innymi zebranymi w sprawie dowodami. Zauważyć należy, że skarżący podnosił w postępowaniu, że dokonania na gruncie uczestników p. Z. zmiana stanu wody skutkuje dla jego nieruchomości jej zamulaniem, obrywaniem skarpy. Nawet sam organ I instancji stwierdził w protokole oględzin z dnia 3 marca 2003 r. istnienie namuleń na działce skarżącego, a uczestniczka M. Z. stwierdzała, że to oddziaływanie zostanie powstrzymana po zagospodarowaniu działki. Później ten wątek niekorzystnego oddziaływania jeszcze powtarzał się kilkakrotnie. Przyjęcie w skarżonych decyzjach braku niekorzystnego oddziaływania zmienionego stanu wody na działkę skarżącego wymagałoby jednoznacznego ustalenia czy to oddziaływanie miało miejsce czy też w ogóle nie występowało jak sugeruje uzasadnienie skarżonych decyzji. W świetle zgromadzonych dowodów wniosek przyjęty przez organy obu instancji nie jest tak oczywisty. Podkreślić należy, że oddziaływanie szkodliwe nie może być wiązane tylko z ostatnimi oględzinami i stwierdzeniem, że w dniu ich przeprowadzenia nie stwierdzono szkód. Szkodliwe oddziaływanie musi być ujmowane w całym okresie, w którym dokonano zmiany stanu wody na gruncie. Dopiero w tak przyjętym stanie faktycznym można wypowiedzieć się na temat istnienia i zakresu oddziaływania dokonanych zmian. W skarżonych decyzjach organy tej okoliczności nie wyjaśniły, a w aktach sprawy znajdują się sprzeczne w tym zakresie informacje. W tym więc znaczeniu Sąd nie może przyjąć, by w postępowaniu administracyjnym organy poprawnie ustaliły stan sprawy i dokonały wszechstronnej oceny zebranych dowodów. Brak ten jest istotną wadą, gdyż dotyczy okoliczności skutkującej zastosowaniem art. 29 prawa wodnego. Z tych powodów skarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Uchylając decyzje Sąd zwraca uwagę, że decyzja organu pierwszej instancji podpisana jest przez pracownika, który ma upoważnienie do działania w zakresie spraw dotyczących ochrony środowiska i utrzymania czystości. Rozstrzygana sprawa raczej nie mieści się w tym katalogu, jednak należałoby wyjaśnić jak traktowane są sprawy z zakresu ochrony środowiska w Urzędzie Miasta D. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą zobowiązane dokonać poprawnej oceny oddziaływania zmiany stosunków wody na gruncie, przy uwzględnieniu ustaleń dokonanych w tym zakresie w postępowaniu od 2003 r. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.