II SA/Rz 825/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej -skargę oddala- II SA/Rz 825/11 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO) utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji własnej z dnia [...] listopada 2009r. znak: [...] o odstąpieniu od ustalenia opłaty L. M. za pobyt dziecka D. M. w placówce Powiatowej Placówce Socjalizacyjnej w S., w ten sposób, że odstąpienia od ustalania opłaty ustalono od dnia 12.10.2009r. do dnia 6.09.2010r. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) w związku z art. 106 ust. 5 i art. 81 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwana dalej u.p.s.) w związku z § 1 i § 2 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w S. w sprawie określenia zasad całkowitego lub częściowego zwalniania z opłat osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo – wychowawczej (Dz.Podka. 2007r., Nr 5 poz. 161). Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] odstąpił od ustalania opłaty L. M. z tytułu przebywania jej dziecka D. M. w Powiatowej Placówce Socjalizacyjnej w S. i stwierdził, że odstąpienie od ustalenia opłaty dotyczyło okresu od dnia [...] października 2009 r. do czasu pobytu dziecka w placówce opiekuńczo - wychowawczej. Następnie Starosta S. decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] zmienił, wyżej opisaną, własną decyzję z dnia [...] listopada 2009r., w ten sposób, że odstąpienie od ustalania opłaty ustalił na okres od dnia 12 października 2009 r. do dnia 6 września 2010 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2010 r. pracownik socjalny PCPR w S. przeprowadził z A. G. - kuratorem częściowo ubezwłasnowolnionej L. M. wywiad środowiskowy, z którego wynika, że dochód rodziny L. M. przekracza kryterium dochodowe uprawniające do odstąpienia od ustalania opłaty za pobyt dziecka – D. M. w Powiatowej Placówce Socjalizacyjnej w S. Jednocześnie organ wskazał na uchwałę Rady Powiatu S. z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w sprawie określenia zasad całkowitego lub częściowego zwalniania z opłat osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt dzieci lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Odwołanie od tej decyzji złożył A. G. – kurator częściowo ubezwłasnowolnionej L. M. wnosząc o jej zamianę poprzez odstąpienie od ustalania opłaty L. M. z tytułu przebywania dziecka – D. M. w Powiatowej Placówce Socjalizacyjnej w S. Podał, że L. M. jest osobą głuchoniemą i jest zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności tj. ma orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji. Wskazał na trudną sytuację materialną strony (córki). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010r. Decyzja ta była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 17 marca 2011r., sygn. II SA/Rz 95/11 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę, że rada powiatu posiada ustawową delegację do określenia w drodze uchwały, warunków częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej, dlatego w pierwszej kolejności należało wszystkim ustalić czy sytuacja dochodowa skarżącej zmieniła się na tyle, że uzasadniało to w świetle tych warunków, zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w oparciu o przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. W aktach sprawy administracyjnej znajdowała się powołana przez organ I instancji uchwała nr [...] Rady Powiatu w S. w sprawie określenia zasad całkowitego lub częściowego zwalniania z opłat osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności, za pobyt dzieci lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej, która w § 1 stanowi, iż zwolnienie całkowite przysługuje jeżeli dochód osoby zobowiązanej samotnie gospodarującej lub dochód rodziny, w której zamieszkuje i wspólnie gospodaruje osoba zobowiązana nie przekracza kryterium dochodowego określonego na podstawie art. 8 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Jednakże w aktach tych w żadnym miejscu nie został powołany publikator, w którym w myśl postanowień wyżej powołanych aktów prawnych, ogłoszono treść powyższej uchwały. Podjęte przez Sąd we własnym zakresie próby ustalenia czy uchwała została opublikowana zakończyły się niepowodzeniem. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że nie zostały należycie wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W sytuacji gdyby ww. uchwała Rady Powiatu w S. nie weszła do obrotu prawnego wobec braku publikacji, mogłoby się okazać, że kierując się innymi podstawami w ramach uznania administracyjnego, zmiana sytuacji dochodowej skarżącej nie dawała przesłanek do zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. i cofnięcia zwolnienia od opłaty od dnia 6 września 2010 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu SKO przytoczyło treść art. 81 ust. 1, 4 i 6 u.p.s., art. 163 k.p.a. oraz powołując się na uchwałę Rady Powiatu w S. Nr [...] z dnia [...].10.2006r. w sprawie określenia zasad całkowitego lub częściowego zwalniania z opłat osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo – wychowawczej (Dz.Podka. 2007r., Nr 5 poz. 161) wyjaśniło, że przesłanką całkowitego lub częściowego zwolnienia z opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej jest sytuacja dochodowa osoby zobowiązanej samotnie gospodarującej lub dochód rodziny, w której zamieszkuje i wspólnie gospodaruje osoba zobowiązana, ustalana w stosunku do wysokości kryterium dochodowego określonego na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1-3 u.p.s. Decyzją Starosty z dnia [...] listopada 2009r. L. M. została zwolniona z ponoszenia opłat z tytułu przebywania jej syna D. M. w Powiatowej Palcówce Socjalizacyjnej w S., a podstawą do odstąpienia od ustalenia dla niej opłaty za pobyt jej syna w placówce wychowawczej - stanowił ustalony wówczas dochód zobowiązanej w kwocie 744,34 złotych miesięcznie, który stanowił 89,89 % kryterium dochodowego ustalonego dla niej i jej syna. Kolegium przychyliło się do stanowiska Starosty, że w sprawie uległa zmianie sytuacja dochodowa zobowiązanej L. M. Oprócz dotychczasowych dochodów tj. renty i zasiłku pielęgnacyjnego, otrzymuje ona także kwotę 165,40 złotych tytułem dodatku mieszkaniowego, zatem łączny jej dochód wynosił 935,12 złotych miesięcznie. Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta dokonał prawidłowo zmiany własnej decyzji o odstąpieniu od ustalania dla L. M. opłaty za pobyt syna w placówce opiekuńczo-wychowawczej, w ten sposób, że ustalił datę końcową tego uprawnienia na dzień 6 września 2010 r., tj. na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył A. G. - kurator częściowo ubezwłasnowolnionej L. M. i wniósł o jej zmianę poprzez odstąpienie od ustalania opłaty L. M. z tytułu przebywania D. M. w Powiatowej Placówce Specjalizacyjnej w S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21.06.2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz błędy w ustaleniach faktycznych. Powyższy przepis stanowi, że do dochodu nie wlicza się zasiłków pielęgnacyjnych oraz dodatku mieszkaniowego. Wskazał, że dochód L. M. wynosi 619,72 zł (z tytułu renty inwalidzkiej), przy uwzględnieniu "jej syna" dochód wynosi 309,86 zł, a więc jest niższy od ustalonego kryterium dochodowego. L. M. spełnia zatem przesłanki do całkowitego zwolnienia z ponoszenia opłat za pobyt jej dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej. Podkreślił, że nie istnieje uchwała Nr [...] Rady Powiatu w S. z dnia [...].10.2006r., ani też Dz. Podka.2007, Nr 5, poz. 161. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i również powołało się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozważa zatem czy zaskarżony akt administracyjny (tu decyzja) jest zgodny z zasadami słuszności lub współżycia społecznego, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Przy sprawowaniu kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli w omówionym zakresie, Sąd nie stwierdził, aby przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, skarga podlegała oddaleniu. Z lektury akt administracyjnych i uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. wynika, że decyzja ta została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 95/11, którym uchylona została decyzja organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2010 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. ([...]), o zmianie decyzji o odstąpieniu od ustalenia opłaty L. M. z tytułu przebywania w Powiatowej Placówce Socjalizacyjnej w S. dziecka – D. M. Wedle oceny Sądu wyrażonej w powołanym wyroku organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7 i 77 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; nie została bowiem wyjaśniona przez ten organ kwestia publikacji uchwały nr [...] Rady Powiatu S., powołana przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu, w składzie obecnie orzekającym, organ odwoławczy związany wskazaniami co do dalszego toku postępowania (art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) wypełnił tę powinność; orzekał ponownie po usunięciu wspomnianego w cyt. wyroku uchybienia, tj. wykazał dowodnie, iż uchwała nr [...] Rady Powiatu S. została opublikowana w sposób prawem przewidziany. Zgodnie z art. 81 ust. 1 u.p.s. za pobyt dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej opłatę ponoszą rodzice dziecka, do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Według ust. 2 tego przepisu, przepis ust. 1 stosuje się również do rodziców pozbawionych władzy rodzicielskiej lub których władza rodzicielska została zawieszona lub ograniczona. Stosownie do przepisu art. 81 ust. 4 u.p.s. starosta może częściowo lub całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby. Zgodnie zaś z art. 81 ust. 5 u.p.s. starosta ustalając wysokość opłaty, o której mowa w ust. 1, uwzględnia sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziny lub osoby. Z kolei w art. 81 ust. 6 u.p.s. Rada Powiatu została upoważniona do określenia, w drodze uchwały, warunków częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty, o której mowa w ust. 1. Ustawodawca przeniósł zatem na organ samorządu terytorialnego uprawnienie do określania tych zasad. Uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego, czyli prawa powszechnie obowiązującego. W niniejszej sprawie organy obu instancji powołały się na uchwałę nr [...] Rady Powiatu w S. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie określenia zasad całkowitego lub częściowego zwalniania z opłat osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności, za pobyt dzieci lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej (Dz. Urz. Województwa Podkarpackiego z 2007 r. Nr 5, poz. 161). Z art. 163 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, a także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale XXIII, o ile przewidują to przepisy szczególne. Takim przepisem szczególnym jest art. 106 ust. 5 u.p.s., wg którego decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody m.in. w przypadku zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Wymieniona ostatnio podstawa została przywołana w decyzji wydanej w pierwszej instancji, tj. w dniu [...] października 2010 r. W jej uzasadnieniu podano, że L. M. uzyskuje dochody, których wysokość przekracza kryterium dochodowe uprawniające do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka D. M. w Powiatowej Placówce Socjalizacyjnej w S. stosownie do uchwały nr [...] Rady Powiatu w S. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie określenia zasada całkowitego lub częściowego zwalniania z opłat zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt dzieci lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2010 r. uznając, że art. 106 ust. 5 u.p.s. w zestawieniu z art. 81 ust. 1 tej ustawy, wobec tego, że L. M. oprócz renty i zasiłku pielęgnacyjnego otrzymuje także 165,40 zł tytułem dodatku mieszkaniowego, sytuacja dochodowa matki małoletniego D. M. uległa takiej poprawie, że dawało to podstawę do zmiany lub uchylenia poprzedniej decyzji (z dnia [...].11.2009 r.) od dnia 6 września 2010 r. Wbrew zarzutom skargi, decyzja ta nie narusza prawa. Przede wszystkim nie jest trafny zarzut skargi, jakoby organy naruszyły art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) błędnie ustalając dochód skarżącej, a także popełniły błędy w ustaleniach faktycznych. Otóż dla potrzeb udzielania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej właściwe w tym zakresie organy administracji publicznej ustalają dochód wnioskodawcy na podstawie regulacji zawartych w ustawie o pomocy społecznej (art. 8). Prawidłowo zatem w jego wysokości miesięcznej uwzględniono rentę (616,72 zł) zasiłek pielęgnacyjny (art. 153 zł) i dodatek mieszkaniowy (165,40), dokonując tych ustaleń na podstawie uprzednio przeprowadzonej aktualizacji wywiadu środowiskowego. Natomiast przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie były przez organy orzekające w sprawie niniejszej stosowane, stąd też nie można im skutecznie zarzucać naruszenia art. 3 pkt 3 tej ustawy, jak to czyni skarga. Nie dopatrzył się Sąd błędu w "ustaleniach faktycznych", w szczególności spodziewanego przez skarżącą rezultatu nie mogły odnieść zarzuty sformułowane przez jej kuratora podczas rozprawy przed Sądem co do sposobu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego cz. IV (aktualizacja wywiadu przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2010 r. z A. G. kuratorem L. M. (zarazem jej ojcem) został podpisany przez niego bez jakichkolwiek zastrzeżeń i nie znajduje Sąd żadnych powodów do zakwestionowania prawidłowości jego przeprowadzenia. Nadmienić też należy, że w powołanym wyroku z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 95/11 uznano zarzuty kuratora skarżącej, iż wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony, za bezzasadne. Skoro więc materiał zebrany w sprawie niniejszej wykazuje jednoznacznie, że sytuacja dochodowa skarżącej – w stosunku do ustalonej w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. ([...]) o odstąpieniu od ustalania opłaty L. M. z tytułu przebywania w Powiatowej Placówce Socjalizacyjnej w S. dziecka – D. M. od dnia 12 października 2009 r. do czasu pobytu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej – to orzekający w pierwszej instancji organ uprawniony był w świetle omówionych na wstępie przepisów prawa (w tym więc i powoływanej uchwały z dnia [...].10.2006 r.) do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany w/w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. oraz w sprawie ustalenia skarżącej opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej (co jest przedmiotem odrębnej skargi L. M. wniesionej do tut. Sądu). W konsekwencji więc zmiana w/w decyzji polegająca na "odstąpieniu od ustalenia opłaty na okres od dnia 12 października 2009 r. do dnia 6 września 2010 r.", a więc w istocie na ustaleniu końcowej daty tego uprawnienia, była prawidłowa i nie narusza prawa. Oczywiście chybione są twierdzenia skargi, jakoby "nie istniała uchwała Nr [...] Rady Powiatu w S. z dnia [...].10.2006 r., ani też Dz. Podka. 2007, Nr 5, poz. 161", bowiem pozostają w sprzeczności z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przez organy administracji obu instancji, a stanowiącym dla Sądu podstawę rozstrzygania sprawy (art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga została oddalona.