II SA/Rz 825/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Skarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej następnie "K.p.a." oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Z. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu podano, że we wniosku z dnia 2 września 2011 r. Z. S. zwrócił się do Starosty [...] o aktualizację danych w operacie ewidencji gruntów przez wykreślenie zmian naniesionych w związku z decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...] orzekającą o rozgraniczeniu działek nr 1151/1, nr 1151/2, nr 1152/1 i nr 1152/3 położonych w K. Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. odmówił wprowadzenia zmian. Od decyzji tej odwołanie złożył Z. S., wnosząc o jej uchylenie i wykreślenie naniesionych w związku z decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2009 r. zmian w operacie ewidencji gruntów, względnie o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Utrzymując w mocy, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., kwestionowane rozstrzygnięcie Starosty [...] WINGiK podniósł, że decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Burmistrz [...] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w K., oznaczonych jako działka nr 1151/1 stanowiąca własność P. Z. z działką nr 1152/1 stanowiącą własność Z. S. oraz w zakresie punktów wspólnych z działką nr 1152/3 będącą we współwłasności A. i J. S. oraz z działką nr 1151/2 należącą do R. Z., stwierdzając, że granica między działkami (której wytyczenie nastąpiło na podstawie zgodnego oświadczenia stron) przebiega pomiędzy punktami granicznymi oznaczonymi numerami 1,2,3, przedstawionymi na szkicu granicznym stanowiącym integralną część protokołu granicznego z dnia 6 kwietnia 2009 r., zawartym w operacie pomiarowym włączonym do zasobu ewidencji gruntów dnia 29 maja 2009 r. pod numerem [...]. Na żądanie Z. S. sprawa została przekazana do Sądu Rejonowego [...], który zarządzeniem z dnia 21 stycznia 2010 r. (sygn. akt [...]) zarządził zwrot wniosku z powodu nieuzupełnienia przez wnioskodawców jego braków formalnych. Urząd Miejski [...] przekazał Staroście [...] decyzję Burmistrza [...] z [...] lipca 2009 r. celem wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków wsi K. Przechodząc do kwestii merytorycznych WINGiK zwrócił uwagę na § 36 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), wedle którego przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej m. in. w postępowaniu rozgraniczeniowym. Mając powyższe na uwadze WINGiK stwierdził, że dane zwarte w dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu ewidencyjnego i kartograficznego [...] dotyczące przebiegu granicy działki nr 1151/1 z działką nr 1152/1 zostały z urzędu wprowadzone do części kartograficznej operatu ewidencyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, że w wyniku rozgraniczenia nie zmieniła się konfiguracja, powierzchnia i oznaczenie działek; dokonane zmiany dotyczą zaś obligatoryjnej treści mapy. Granica ustalona w przedmiotowym postępowaniu rozgraniczeniowym stała się więc granicą prawnie obowiązującą. Z decyzją WINGiK z dnia [...] stycznia 2012 r. nie zgodził się Z. S. i zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił: - obrazę przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to § 36 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez przyjęcie, że na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym można wprowadzić zmiany do operatu ewidencji gruntów, w sytuacji gdy postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało zakończone i wszelkie sporządzone podczas niego dokumenty należy uznać za niebyłe, - obrazę art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez dowolną ocenę dowodów i ich interpretację w sposób sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego, w szczególności przyjęcie, że decyzja Burmistrza [...] jest ostateczna, przez oparcie się na wymienionej decyzji w sytuacji, gdy nie istnieje ona w obrocie prawnym oraz przez błędne uznanie, że granica ustalona w przedmiotowym postępowaniu rozgraniczeniowym stała się granicą prawnie obowiązującą, podczas gdy postępowanie rozgraniczeniowe należy traktować tak, jakby się w ogóle nie toczyło. Motywując swoje stanowisko skarżący zwrócił uwagę, iż sentencja decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2009 r. stanowi o wytyczeniu granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron, podczas gdy w jej uzasadnieniu wskazane zostało, że wszystkie strony z wyjątkiem jego osoby wyraziły zgodę na zaproponowaną przez geodetę granicę. Zgodnych oświadczeń stron zatem nie było, a nadto ustalenie przebiegu granicy nie mogło nastąpić na podstawie zebranych dowodów, bowiem wynikają z nich odmienne stany granic pomiędzy wskazanymi w decyzji działkami. W takiej zaś sytuacji, w ocenie strony skarżącej, obowiązkiem Burmistrza [...] było umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i przekazanie sprawy Sądowi Rejonowemu w Rzeszowie do dalszego prowadzenia. Wskazując na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.12.2006 r. (I OPS 5/2006, LexPolonica Nr 1044982) składający skargę podniósł, że zgłoszenie żądania przekazania sprawy sądowi wyłącza możliwość uprawomocnienia się decyzji o rozgraniczeniu. Tylko więc, gdy strony postępowania rozgraniczeniowego nie wniosły o przekazanie sprawy sądowi decyzja o rozgraniczeniu staje się ostateczną. Samo zatem przekazanie sprawy do sądu uniemożliwia uprawomocnienie się decyzji rozgraniczeniowej, niezależnie od późniejszego stanowiska tego sądu. Tym samym, zdaniem skarżącego, Burmistrz [...] błędnie stwierdził ostateczność swojej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., podczas gdy w rzeczywistości nie istnieje ona w obrocie prawnym. Na takie działanie organu nie przysługiwał mu zaś żaden środek zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do jej argumentacji wskazał, że wbrew stanowisku skarżącego w sytuacji, gdy wniosek strony niezadowolonej z rozgraniczenia zostanie przez sąd powszechny zwrócony (np. z powodu nieopłacenia) lub też dojdzie do umorzenia postępowania, decyzja o rozgraniczeniu staje się ostateczna ze wszystkimi skutkami, jakie prawo przewiduje dla tego rodzaju rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 powoływanej dalej jako p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności w przypadku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 KPA (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten daje więc podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w zakresie uzasadniającym potrzebę wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stan faktyczny sprawy w zakresie potrzebnym do jej rozstrzygnięcia przedstawia się w sposób następujący. Z. S. domagał się od Starosty [...] dokonania aktualizacji danych w operacie ewidencji gruntów przez wykreślenie zmian naniesionych w związku z decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...] orzekającą o rozgraniczeniu działek nr 1151/1, nr 1151/2, nr 1152/1 i nr 1152/3 położonych w K. Wskazaną w poprzednim zdaniu decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Burmistrz [...] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w K., oznaczonych jako działka nr 1151/1 stanowiąca własność P. Z. z działką nr 1152/1 stanowiącą własność Z. S. oraz w zakresie punktów wspólnych z działką nr 1152/3 będącą we współwłasności A. i J. S. oraz z działką nr 1151/2 należącą do R. Z., stwierdzając, że granica między działkami przebiega pomiędzy punktami granicznymi oznaczonymi numerami 1,2,3, przedstawionymi na szkicu granicznym stanowiącym integralną część protokołu granicznego z dnia 6 kwietnia 2009 r., zawartym w operacie pomiarowym włączonym do zasobu ewidencji gruntów dnia 29 maja 2009 r. pod numerem [...]. Na żądanie Z. S. sprawa została przekazana do Sądu Rejonowego, który zarządzeniem z dnia 21 stycznia 2010 r. (sygn. akt [...]) zarządził zwrot wniosku z powodu nieuzupełnienia przez wnioskodawców jego braków formalnych. Starosta [...] na podstawie decyzji Burmistrza [...] z [...] lipca 2009 r. wprowadził zmiany do operatu ewidencji gruntów i budynków wsi K. w zakresie wskazanych wyżej działek. Składając wniosek o wykreślenie dokonanych zmian skarżący stoi na stanowisku, że wobec faktu, iż w oparciu o przepis art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zażądał w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji przekazania sprawy sądowi powszechnemu, decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2009 r. utraciła moc wiążącą i nie może stanowić podstawy dokonania zmian w ewidencji gruntów. Orzekające w sprawie organy stoją na stanowisku, że dopiero skuteczne przekazanie sprawy sądowi powszechnemu i rozstrzygnięcie przez niego sprawy o rozgraniczenie skutkować mogło utratą mocy obowiązującej przez decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2009 r., dlatego granica pomiędzy działkami stron postępowania mogła zostać wykazana w ewidencji w oparciu o wskazaną decyzję. Do rozstrzygnięcia sprawy niezbędnym jest opowiedzenie się za jednym ze stanowisk zaprezentowanych przez strony postępowania. Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie przekazania sprawy sądowi (ust. 3 art. 33 ustawy). Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) w art. 78 wyraża zasadę dwuinstancyjnego postępowania akt administracyjnego jak i sądowego, zgodnie z którą, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od zasady dwuinstancyjności oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Jeden z takich wyjątków przewiduje przepis art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który wyklucza zastosowanie trybu odwoławczego określonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do decyzji wydanej w oparciu o art. 33 ust. 1 tej ustawy. . W rozpoznawanej sprawie skarżący, jako osoba niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy nieruchomości położonej w K. gmina [...] oznaczonej jako działka nr 1151/1 własność Z. S. z działką nr 1152/3 własność A. i J. S. z działką nr 1151/2, stanowiącą własność R. Z. w decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] orozgraniczeniu zażądał przekazania sprawy sądowi. Po przekazaniu sprawy zarządzeniem z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] zarządził zwrot wniosku. Zarządzenie uprawomocniło się 11 lutego 2010 r. Sąd powszechny nie prowadził, więc postępowania o rozgraniczenie, a tylko na skutek nieuzupełnienia braków formalnych wniosku zakończył postępowanie rozstrzygnięciem o charakterze formalnoprawnym - zwrotem wniosku. W takim przypadku Sąd aprobuje stanowisko organów obu instancji, że samo przekazanie sprawy sądowi powszechnemu nie prowadzi do utraty przez decyzję o rozgraniczeniu, wydaną w trybie art. 33 ust. 1 ustawy, mocy obowiązującej. Taka sytuacja wystąpiłaby, gdyby sąd powszechny nadał bieg sprawie i wydając stosowne postanowienie wypowiedział się merytorycznie o przebiegu granicy. Przyjęcie takiego stanowiska musi skutkować stwierdzeniem, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] pozostaje w obrocie prawnym, a zatem może stanowić podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Przepisy art. 33 ustawy nie zawierają normy prawnej, która jako skutek przekazania sprawy o rozgraniczenie sądowi przewidywałaby bezwzględną utratę mocy wiążącej decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ustawy. Na marginesie wypada wskazać, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie pod sygn. II SA/Rz 186/12 toczyło się postępowanie w sprawie ze skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] orzekającej o rozgraniczeniu działek nr 1151/1, nr 1151/2, nr 1152/1 i nr 1152/3 położonych w K. W sprawie tej Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajęło stanowisko, że decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. wobec przekazania sprawy sądowi powszechnemu straciła byt prawny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że rozstrzygnięcie kwestii bytu prawnego przedmiotowej decyzji ma prejudycjalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, dlatego zawiesił postępowanie. W sprawie II SA/Rz 186/12 zapadł w dniu 13 czerwca 2012 r. prawomocny obecnie wyrok, w którym przesądzono, że wskazana wcześniej decyzja pozostaje w obrocie prawnym i może w stosunku do niej toczyć się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W związku z powyższym Sąd podjął zawieszone postępowanie uznając, że kwestia prejudycjalna została wyjaśniona. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, dlatego na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.