II SA/Rz 826/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej -skargę oddala- II SA/Rz 826/11 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO) w Krośnie utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia częściowej opłaty L. M. za pobyt dziecka D. M. w placówce Powiatowej Placówce Socjalizacyjnej w S. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 10 ust. 3 i art. 81 ust. 1, 4, 5 i 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwana dalej u.p.s.) w związku z § 1 i § 2 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w [...] w sprawie określenia zasad całkowitego lub częściowego zwalniania z opłat osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo – wychowawczej (Dz.Podka. 2007r., Nr 5 poz. 161). Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że Starosta decyzją z dnia z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w pkt 1) ustalił częściową opłatę L. M. za pobyt dziecka D. M. w Powiatowej Palcówce Socjalizacyjnej w S., w wysokości: - 45,52 złotych za okres od 7 września 2010 r. do 30 września 2010 r., - 56,91 złotych miesięcznie od dnia 1 października 2010 r., w pkt 2) zwolnił częściowo L. M. z opłat za pobyt dziecka D. M. w Powiatowej Placówce Socjalizacyjnej w S., w wysokości: - 1,255,35 złotych za okres od 7 września 2010 r. do 30 września 2010 r., - 1,569,19 złotych miesięcznie od dnia 1 października 2010 r., w pkt 3) ustalił opłatę na okres od dnia 7 września 2010 r. do czasu pobytu dziecka w palcówce opiekuńczo-wychowawczej, w pkt 4) zobowiązał A. G. do informowania PCPR w S. o każdej zmianie w sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej L. M. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że średni koszt utrzymania wychowanka w Powiatowej Placówce Socjalizacyjnej w S. od dnia 1 lutego 2010 r. wynosi 3,252,22 złotych miesięcznie. Koszt ten został ustalony przez Starostę Powiatu – zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. i został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], poz. [...]. Starosta wskazał, że w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym ustalił, że L. M. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Źródłem jej utrzymania jest renta inwalidzka w wysokości 616,72 złotych miesięcznie, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,00 złotych oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 165,40 złotych. Miesięczny dochód L. M. został ustalony na kwotę 935,12 złotych, zaś kryterium dochodowe ustalone dla niej wynosi 477 złotych. Organ podniósł, że w składzie rodziny L. M. uwzględniono D. M., który przebywa w Powiatowej Placówce Socjalizacyjnej w S. W/w nie ponosi opłaty za pobyt syna D. M. w tej placówce. W związku z tym organ określił, że dochodem L. M., zgodnie z art. 6 pkt 3 u.p.s. - jest dochód wynoszący 467,56 złotych, zaś kryterium dochodowe ustalone dla niej, wyliczone na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1-2 u.p.s. wynosi 414 złotych. Reasumując organ wskazał, że dochód rodziny L. M. stanowi 112,93% kryterium dochodowego, stąd dochód ten przekracza kryterium dochodowe. Organ powołał się na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w sprawie określenia zasad całkowitego lub częściowego zwalniania z opłat osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności, za pobyt dzieci lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Na podstawie tej uchwały, mając na uwadze wskaźnik kryterium dochodowego mieszczący się w przedziale 101÷130% przysługuje zwolnienie w wysokości 95% kosztu utrzymania wychowanka w Powiatowej Placówce Socjalizacyjnej w S. tj. w kwocie 1,235,84 złotych w okresie od 7 września 2010 r. do 30 września 2010 r. oraz w kwocie 1,544,80 złotych miesięcznie od dnia 1 października 2010 r. Mając na uwadze powyższą sytuację dochodową, organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od ustalania opłaty. Analizując sytuację majątkową L. M. stwierdził, że nie posiada ona majątku, zaś jej sytuacja rodzinna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rodzina funkcjonuje prawidłowo. Natomiast na uwzględnienie zasługuje sytuacja zdrowotna rodziny, gdyż L. M. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na trwałe, nadto leczy się ona systematycznie w Poradni Psychiatrycznej w S. Konkludując organ stwierdził, że uwzględniając sytuację zdrowotną L. M. ustalono dodatkowe zwolnienie w wysokości 1,5% tj. w kwocie 19,51 złotych za okres od dnia 7 września 2010 r. do dnia 30 września 2010 r. oraz w kwocie 24,39 złotych miesięcznie od dnia 1 października 2010 r. Odwołanie od tej decyzji złożył A. G. – kurator częściowo ubezwłasnowolnionej L. M. wnosząc o jej zamianę poprzez odstąpienie od ustalania opłaty L. M. z tytułu przebywania dziecka – D. M. w Powiatowej Placówce Socjalizacyjnej w S. Podał, że L. M. jest osobą głuchoniemą i jest zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności tj. ma orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji. Wskazał na trudną sytuację materialną strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] października 2010r. Decyzja ta była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 17 marca 2011r., sygn. II SA/Rz 96/11 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę, że rada powiatu posiada ustawową delegację do określenia w drodze uchwały, warunków częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej. W aktach sprawy administracyjnej znajdowała się powołana przez organ I instancji uchwała nr [...] Rady Powiatu w [...] w sprawie określenia zasad całkowitego lub częściowego zwalniania z opłat osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności, za pobyt dzieci lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej, która w § 1 stanowi, iż zwolnienie całkowite przysługuje jeżeli dochód osoby zobowiązanej samotnie gospodarującej lub dochód rodziny, w której zamieszkuje i wspólnie gospodaruje osoba zobowiązana nie przekracza kryterium dochodowego określonego na podstawie art. 8 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Jednakże w aktach tych w żadnym miejscu nie został powołany publikator, w którym w myśl postanowień wyżej powołanych aktów prawnych, ogłoszono treść powyższej uchwały. Podjęte przez Sąd we własnym zakresie próby ustalenia czy uchwała została opublikowana zakończyły się niepowodzeniem. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że nie zostały należycie wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W sytuacji gdyby ww. uchwała Rady Powiatu w [...] nie weszła do obrotu prawnego wobec braku publikacji, nie byłoby podstaw do określenia w decyzji z odwołaniem się do zasad w niej wskazanych wysokości zwolnienia, które mogłoby okazać się wyższe, gdyby organy działały bez skrępowania tymi zasadami a jedynie w ramach uznania administracyjnego określonego w art. 81 ust. 4 u.p.s. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu SKO przytoczyło treść art. 81 ust. 1, 4, 5 i 6 u.p.s., art. 163 k.p.a. oraz powołując się na uchwałę Rady Powiatu w [...] Nr [...] z dnia [...].10.2006r. w sprawie określenia zasad całkowitego lub częściowego zwalniania z opłat osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo – wychowawczej (Dz.[...]. 2007r., Nr [...] poz. [...]) wskazało, że całkowite zwolnienie z ponoszenia z opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej przysługuje, jeżeli dochód osoby zobowiązanej samotnie gospodarującej lub dochód rodziny, w której zamieszkuje i wspólnie gospodaruje osoba zobowiązana, nie przekracza kryterium dochodowego określonego na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1-3 u.p.s., natomiast zwolnienie częściowe jest uzależnione od wskaźnika kryterium dochodowego i zależy od stosunku procentowego dochodu zobowiązanej lub dochodu rodziny do ustawowego kryterium dochodowego. W dalszej części Kolegium powtórzyło ustalenia organu I instancji dotyczące wysokości dochodu uzyskiwanego przez L. M., jej sytuacji rodzinnej oraz miesięcznego dochódu na osobę w jej rodzinie. Przychyliło się do stanowiska Starosty, że w/w nie spełnia przesłanki do całkowitego zwolnienia jej od ponoszenia opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, gdyż jej dochód jest wyższy od kryterium dochodowego. Spełnia natomiast ona przesłanki do częściowego zwolnienia jej od ponoszenia opłaty tj. w 95%. Organ odwoławczy naprowadził, że decyzja w zakresie całkowitego lub częściowego zwolnienia, a także odstąpienia od płatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczej ma charakter decyzji uznaniowej, (na potwierdzenie tego stanowiska wskazał na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/GL 686/09). W ocenie Kolegium, nie negując trudnej sytuacji materialnej L. M., ustalona opłata za pobyt syna w placówce w wysokości 56,91 zł nie będzie stanowić nadmiernego wydatku, w sytuacji gdy odwołująca wydatkuje kwotę 150 zł miesięcznie na własne niekonwencjonalne leczenie. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył A. G. - kurator częściowo ubezwłasnowolnionej L. M. i wniósł o jej zmianę poprzez odstąpienie od ustalania opłaty L. M. z tytułu przebywania D. M. w Powiatowej Placówce Specjalizacyjnej w S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21.06.2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz błędy w ustaleniach faktycznych. Powyższy przepis stanowi, że do dochodu nie wlicza się zasiłków pielęgnacyjnych oraz dodatku mieszkaniowego. Wskazał, że dochód L. M. wynosi 619,72 zł (z tytułu renty inwalidzkiej), przy uwzględnieniu "jej syna" dochód wynosi 309,86 zł, a więc jest niższy od ustalonego kryterium dochodowego. L. M. spełnia zatem przesłanki do całkowitego zwolnienia z ponoszenia opłat za pobyt jej dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej. Podkreślił, że nie istnieje uchwała Nr [...] Rady Powiatu w S. z dnia [...].10.2006r., ani też Dz. [...]., Nr [...], poz. [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy sprawowaniu tej kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu naruszono prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 litera a-c, a także w sytuacji przewidzianej w pkt 2 tego przepisu. W sprawie niniejszej brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa i dlatego zgodnie z art. 151 tej ustawy, skarga podlegała oddaleniu. Z lektury akt administracyjnych i uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. ([...]) wynika, że decyzja ta została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 96/11, którym uchylona została decyzja organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2010 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] października 2010 r. ([...]), którą organ ten ustalił częściową opłatę L. M. za pobyt dziecka D. M. w Powiatowej Placówce Socjalizacyjnej w S., w wysokości: 45,52 zł za okres od 7 września 2010 r. do 30 września 2010 r., 56,91 zł miesięcznie od dnia 1 października 2010 r. (pkt 1), zwolnił częściowo L. M. z opłat za pobyt dziecka D. M. w Powiatowej Placówce Socjalizacyjnej w S., w wysokości 1 255,35 zł za okres od 7 września 2010 r. do 30 września 2010 r., 1 569,19 zł miesięcznie od dnia 1 października 2010 r. (pkt 2), ustalił opłatę na okres od dnia 7 września 2010 r. od czasu pobytu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej (pkt 3), zobowiązał A. G. do informowania PCPR w S. o każdej zmianie w sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej L. M. (pkt 4). Wedle oceny Sądu wyrażonej w powołanym wyroku organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7 i 77 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; nie została bowiem wyjaśniona przez ten organ kwestia publikacji uchwały nr [...] Rady Powiatu [...], powołana przez organ pierwszej instancji. W sytuacji, gdyby ta uchwała, wobec braku publikacji, nie weszła do obrotu prawnego, nie byłoby podstaw do określenia w decyzji z odwołaniem się do zasad w niej wskazanych, wysokości zwolnienia. W ocenie Sądu, w składzie obecnie orzekającym, organ odwoławczy związany wskazaniami co do dalszego toku postępowania (art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) wypełnił tę powinność; orzekał ponownie po usunięciu stwierdzonego w cyt. wyroku uchybienia, tj. wykazał dowodnie, iż uchwała nr [...] Rady Powiatu w [...] została opublikowana w sposób prawem przewidziany (a więc weszła ona do obrotu prawnego). Zgodnie z art. 81 ust. 1 u.p.s. za pobyt dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej opłatę ponoszą rodzice dziecka, do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Według ust. 2 tego przepisu, ust. 1 stosuje się również do rodziców pozbawionych władzy rodzicielskiej lub których władza rodzicielska została zawieszona lub ograniczona. Stosownie do przepisu art. 81 ust. 4 u.p.s. starosta może częściowo lub całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby. Zgodnie zaś z art. 81 ust. 5 u.p.s. starosta ustalając wysokość opłaty, o której mowa w ust. 1, uwzględnia sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziny lub osoby. Rada powiatu w art. 81 ust. 6 u.p.s. została upoważniona do określenia, w drodze uchwały, warunków częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty, o której mowa w ust. 1. Ustawodawca przeniósł zatem na organ stanowiący samorządu terytorialnego uprawnienie do określania tych zasad. Uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego, czyli prawa powszechnie obowiązującego. W niniejszej sprawie organy obu instancji powołały się na uchwałę nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie określenia zasad całkowitego lub częściowego zwalniania z opłat osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności, za pobyt dzieci lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej (Dz. Urz. Województwa [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]). W świetle powyższych zapisów ustawowych decyzja w zakresie całkowitego lub częściowego zwolnienia, a także odstąpienia od odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej ma charakter decyzji uznaniowej; przesądza o tym zapis o brzmieniu "starosta może zwolnić" zawarty w art. 81 ust. 4 ustawy. Podkreślić przy tym należy, że możliwość wyboru określonego w przepisach rozwiązania (całkowitego lub częściowego zwolnienia, albo odstąpienia od odpłatności) nie zwalnia organu od konieczności wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Sądowa kontrola takich decyzji sprowadza się natomiast do oceny zgodności postępowania organu z przepisami postępowania administracyjnego. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zdolności z regułami wyrażonymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a także z treścią art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uznanie administracyjne nakłada na organ administracji szczególny obowiązek należytego uzasadnienia decyzji. Analiza akt sprawy oraz wydanych decyzji prowadzi do wniosku, że organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, ustalając stan faktyczny sprawy, który znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, ocenionym zgodnie z regułami k.p.a. (art. 77 § 1 i 80). Zachowano w sprawie właściwość organów, przeprowadzono aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego. Decyzje spełniają wymogi k.p.a., w tym również w zakresie wywiązania się z nałożonego na organy administracji szczególnego obowiązku uzasadnienia swego stanowiska (w przypadku wydawania decyzji o charakterze uznania administracyjnego). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i wydanej w pierwszej instancji decyzji z dnia [...] października 2010 r. wynika w sposób wyraźny, że przesłanką ocenianą w zakresie możliwości ustalenia częściowego zwolnienia skarżącej od ponoszenia opłaty za pobyt syna D. M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej nie były wyłącznie kryteria dochodowe analizowane w aspekcie zasad określonych w uchwale nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] października 2006 r., ale również przesłanki wymienione w art. 81 ust. 5 ustawy, ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji zdrowotnej skarżącej – z tego powodu ustalono dodatkowe zwolnienie w wysokości 1 590, tj. w kwocie 19,51 zł za okres 7-30.09.2010 r. oraz w kwocie 24,39 zł miesięcznie od 1 października 2010 r. Wobec skarżącej zastosowano § 2 uchwały w/w, tj. zwolnienie w 95 % z odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, ustalając uprzednio, iż dochód na osobę w rodzinie skarżącej stanowi 112,93 % ustalonego kryterium dochodowego (przy uwzględnieniu regulacji określonej w art. 10 ust. 3 ustawy – a więc w składzie rodziny uwzględniono dziecko przebywające w placówce opiekuńczo-wychowawczej, co zostało wyjaśnione w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji). Dlatego brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszyły prawo. Zatem mimo, że wysokość zwolnienia z opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej nie odpowiada oczekiwaniom skarżącej decyzje te, jako zgodne z prawem, pozostać muszą w obrocie prawnym w treści określonej przez orzekające w sprawie organy. Błędnie zarzucono w skardze naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, bowiem przepisy te nie były stosowane przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W zakresie ustalenia dochodu skarżącej organy obu instancji związane były regulacjami zawartymi w ustawie o pomocy społecznej i prawidłowo dochód ten ustaliły (uwzględniając pobieraną przez skarżącą rentę, zasiłek pielęgnacyjny, a także dodatek mieszkaniowy). Nie można też zgodzić się z zarzutem skargi, jakoby powoływane przez organy administracji uchwała nr [...] z dnia [...] października nie istniała (jak również publikator, w którym została ona ogłoszona), bowiem pozostaje on w sprzeczności z materiałem zebrany w sprawie. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.