II SA/Rz 828/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania -skargę oddala- II SA/Rz 828/07 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy podjął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji o nazwie budowa budynku mieszkalno-usługowego z zakresu handlu, studni, zbiornika wybieralnego na ścieki na działce nr 971 położonej w miejscowości H. W podstawie prawnej organ powołał art. 97 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a. Zażalenie na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 2007r. nr [...] w imieniu A. Z. wniósł adwokat A. L. zarzucając naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji (sformułowanie pełnomocnika) w przedmiocie podjęcia postępowania administracyjnego, gdy nie ustała przesłanka uzasadniająca obligatoryjne zawieszenie, bo przyczyną zawieszenia postępowania było zażalenie na postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2006r. do Ministra [...]. Skarżący zakwestionował długi okres wyczekiwania na formalne rozstrzygnięcie wydane przez Ministra [...] stwierdzające wniesienie zażalenia z uchybieniem terminu. Podjęcie postępowania jest przedwczesne i wniósł o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji. Z ostrożności procesowej wskazał na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 22 maja 2000r. (OPS 4/2000 ONSA 2000/4, poz. 137), iż na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania przysługuje na podstawie art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, a brak pouczenia o środku zaskarżenia wobec faktu jego wniesienia nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Kolegium ponadto stwierdziło, że stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany i wyjaśniło, że postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2006r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w związku z położeniem inwestycji na obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody stało się ostateczne na skutek postanowienia Ministra [...] z dnia [...] marca 2007r. Zaskarżenie postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wstrzymuje jego wykonania (art. 81 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.). Z postanowieniem tym nie zgodził się A. Z. i w skardze do Sądu zarzucił naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji (sformułowanie skarżącego) w przedmiocie podjęcia postępowania administracyjnego, gdy nie ustała przesłanka uzasadniająca obligatoryjne zawieszenie, a organ pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia sam stwierdził, że do czasu rozpatrzenia zażalenia zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu. W oparciu o te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodać wypada, że postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2007r. sygn. akt IISA/Rz 828/07 skarżący został zwolniony w całości od ponoszenia kosztów sądowych, a postanowieniem WSA w Rzeszowie z dnia 13 lutego 2008r. o tej samej sygnaturze Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Skarga jest nieuzasadniona. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 97 § 2 k.p.a. zgodnie z którym, gdy odpadną przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Norma prawna wynikająca z tego przepisu określa dwa kryteria podjęcia zawieszonego postępowania, a to stwierdzenie ustąpienia przyczyny będącej podstawą zawieszenia postępowania, a także nakłada obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania z urzędu przez organ lub na wniosek strony. Innymi słowy ustawodawca dopuszcza spoczywanie postępowania wyłącznie przez okres, w którym obiektywnie istnieje przyczyna uzasadniająca zawieszenia postępowania. Regulacja ta jest systemowo powiązana z zasadą szybkości postępowania zawartą w art. 12 k.p.a. Stosownie do art. 53 ust. 4, ust. 5 i ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu poprzedzone jest postępowaniem, którego przedmiotem jest uzgodnienie projektu decyzji z właściwymi rzeczowo organami w zależności od rodzaju przedsięwzięcia, którego dotyczy zamiar inwestycyjny. Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu, w tym przypadku decyzji o warunkach zabudowy. Akt uzgadniający jest prejudykatem - w aspekcie rozpoznawanej sprawy – w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza, że uzgodnienie jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydanie aktów przez organ prowadzący postępowanie. Jeżeli organ wydałby decyzję bez stanowiska organu uzgadniającego, stanowiłoby to podstawę do wznowienia postępowania, a w trakcie prowadzenia postępowania uzgadniającego na podstawie art. 106 k.p.a. daje podstawę do zawieszenia postępowania głównego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska w sprawie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 9 listopada 1998r. uznał, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a. narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a. (OPS 8/98 ONSA 1999 nr 1, poz. 7). Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania uzgodnieniowego projektu decyzji o warunkach zabudowy w związku z lokalizacją planowanej inwestycji na obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody Postępowanie uzgodnieniowe zostało zakończone, a formą rozstrzygnięcia jest postanowienie Ministra [...] z dnia [...] marca 2007r. o stwierdzeniu wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu. Warunkiem skuteczności czynności procesowej, w przypadku wniesienia zażalenia – jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie terminu powoduje bezskuteczność zażalenia, czego następstwem jest ostateczność postanowienia organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz" wyd. 6 Wydawnictwo C.H. Beck str. 584 pkt 6). Przenosząc powyższe na realia niniejszego postępowania Sąd doszedł do przekonania, że organy prawidłowo oceniły, iż ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, mając na względzie normę prawną określoną w art. 97 § 2 k.p.a., a to obligowało organy do podjęcia zawieszonego postępowania. Podjęcie postępowania zaskarżonym postanowieniem pozostaje w zgodzie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej wyżej uchwale, gdyż wydanie decyzji przez organ prowadzący postępowanie nie nastąpi przed rozpoznaniem zażalenia przez organ wyższego stopnia. Formą rozpoznania zażalenia jest też postanowienie w przedmiocie stwierdzenia wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu, które wyposażone jest w przymiot ostateczności. W ocenie skarżącego podjęcie zawieszonego postępowania jest przedwczesne z uwagi na wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra [...] stwierdzające wniesienie zażalenia z uchybieniem terminu, a to uzasadnia dalsze zawieszenie postępowania. Zarzut skarżącego sprowadza się do postawienia pytania, czy wniesienie skargi na postanowienie o charakterze prejudycjalnym jest nadal częścią postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organy administracji publicznej.. W kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, iż nie stanowi rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego wydanie orzeczenia przez sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej na ostateczne postanowienie organu administracji publicznej mające charakter prejudycjalny (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006r. sygn. akt II OSK 6/06 LEX nr 319175). Zbadanie legalności zapadłego w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia o charakterze prejudycjalnym przez sąd administracyjny nie prowadzi do wydania orzeczenia, które może stać się bezpośrednią podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z tego też względu zarzut skarżącego o przedwczesnym podjęciu zawieszonego postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. W szeroko rozumianej sprawie administracyjnej celem postępowania jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z przepisu art. 53 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby ustawodawca uzależnił prowadzenie postępowania głównego od prawomocności postanowienia wydanego w trybie art. 106 k.p.a. Zatem ostateczne postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji jest podstawą do kontynuacji postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu. Bez znaczenia dla oceny możliwości kontynuowania postępowania głównego jest fakt zakończenia postępowania uzgodnieniowego postanowieniem o stwierdzeniu wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu. Z tych przyczyn zarzut skargi odnośnie przedwczesnego podjęcia postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie. Wniesienia zażalenia przez skarżącego na postanowienie organu pierwszej instancji przy braku prawidłowego pouczenia, niewątpliwie jest naruszeniem przepisów postępowania, ale wobec wniesienia zażalenia pomimo braku pouczenia nie miało to wpływu na wynik rozstrzygnięcia, co prawidłowo oceniło Kolegium. Pozostałe zarzuty skargi, jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, są polemiką z argumentami Ministra [...] zawartymi w uzasadnieniu postanowienia o stwierdzeniu wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu, dotyczą innego postępowania i dlatego Sąd nie odniósł się do nich, gdyż przedmiotowe granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza zaskarżony akt administracyjny. Mając na uwadze przedstawiony stan rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.