II SA/Rz 829/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2024 r. sprawy ze skargi G. sp. j. w J. na czynność Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie włączenia do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...] karty adresowej domu przy ul. [...] (poz. [...] załącznika nr [...]) I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz strony skarżącej G. sp. j. w J. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. G. Sp. j. (dalej: "Spółka" lub "Skarżący") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz") nr [....] z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie założenia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...], w części włączającej do Gminnej Ewidencji Zabytków, kartę adresową obiektu nieruchomego położonego w [...], ul. [...], nr ewidencyjny działki [...] (dalej: "obiekt"). Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Burmistrz Miasta [...] Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. stosowanie do regulacji art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm) w zw. z regulacją art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 75, poz. 474) założył Gminną Ewidencję Zabytków Miasta [...], zawierającą zbiór kart adresowych zabytków nieruchomości z terenu miasta [...], określonych w załączniku nr 1 do Zarządzenia (dalej: "GEZ"). W dniu 19 kwietnia 2024 r. do Urzędu Miasta w [...] wpłynęło wezwanie Skarżącej, do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności ww. Zarządzenia w części włączającej do GEZ, kartę adresową obiektu nieruchomego położonego w [...], nr ewidencyjny działki [...]. Pismem z 17 maja 2024 r. Burmistrz odmówił uznania za nieważną czynności polegającej na włączeniu do GEZ, karty gminnej ewidencji zabytków, obiektu nieruchomego położonego w [...], nr ewidencyjny działki [...]. Przedmiotowemu zarządzeniu Skarżąca zarzuciła, naruszenie: 1. Przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 22 ust. 4 oraz art. 22 ust. 5 pkt 3) w związku z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej Czynności; dalej jako: "u.o.z." bądź "ustawa o zabytkach") oraz w związku z § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 roku w sprawie prowadzenia rejestru zabytków krajowej, wojewódzkiej, gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej Czynności; dalej jako: "Rozporządzenie") poprzez bezpodstawne uznanie przez Organ, że Obiekt jest zabytkiem, czego skutkiem było dokonanie przez Organ zaskarżonej Czynności, przy jednoczesnym całkowitym braku zgromadzenia należytego materiału dowodowego na podstawie którego można byłoby ustalić przyczyny uznania Obiektu za zabytek oraz poprzez brak sporządzenia merytorycznego, konkretnego i przekonywującego uzasadnienia dla stanowiska Organu w zakresie uznania Obiektu za zabytek, co skutkowało błędnym uznaniem Obiektu za zabytek i bezpodstawnym wpisaniem przez Organ Obiektu do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...]; - art. 3 pkt 1) u.o.z. w związku z art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; dalej jako: "Konstytucja RP") poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że wskazany w zaskarżonej Czynności Obiekt jest zabytkiem w rozumieniu powołanego przepisu w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do uznania go za zabytek, a która to samowola Organu dodatkowo potwierdza wadliwość zaskarżonego aktu w kontekście konstytucyjnej zasady proporcjonalności, a ponadto świadczy o tym, że Organ w sposób nieuzasadniony przedkłada interes społeczny nad interes indywidualny, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy; - art. 22. ust 4 u.o.z. i ust. 5 pkt 3) u.o.z. w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez dokonanie niezgodnej z Konstytucją RP, a przez to błędnej wykładni wyżej wskazanych przepisów ustawy o zabytkach i przeprowadzenie przez Organ procedury w zakresie ujęcia Obiektu w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...] bez udziału Skarżącego, skutkującym pozbawieniem Skarżącego możliwości zajęcia przez niego stanowiska i zakwestionowania działań Organu zmierzających do ujęcia Obiektu w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...], co stanowi nieuzasadnione ograniczenie prawa własności przysługującego Skarżącemu bez zapewnienia gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego wpisu; - art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, albowiem, w ocenie Skarżącego, utrzymywanie Obiektu w ewidencji w sposób nieuprawniony narusza jego prawo własności, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy; - art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, rzetelności i sprawności działania administracji publicznej, naruszenie zasad postępowania przed organem administracji publicznej poprzez nieproporcjonalne nakładanie ograniczeń na właściciela Obiektu poprzez wpis do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...], co stanowi naruszenie przepisów prawa mające wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie przez Organ przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - §17, §18 Rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że Obiekt jest zabytkiem, i w konsekwencji przez założenie dla Obiektu karty adresowej i ujęcie jej w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...] w sytuacji, gdy lakoniczne dane zgromadzone przez Organ, w tym w dane zawarte w karcie adresowej Obiektu, nie korespondują ze stanem faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie i nie spełniają przesłanek określonych w § 17 ust. 1 Rozporządzenia; - art. 6 k.p.a. i wynikającej z tego przepisu zasady praworządności, poprzez brak działania przez Organ na podstawie przepisów prawa, w tym szczególności poprzez brak analizy przesłanek, które prowadziły do wniosku, że Obiekt, którego dotyczy skarga stanowi nieruchomość, której zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową; - art. 7 k.p.a. i wynikającej z tego przepisu zasady prawdy obiektywnej, poprzez brak podjęcia przez Organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności mających służyć wykazaniu przez Organ rzekomej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej Obiektu; - art. 11 k.p.a. (zasady przekonywania) poprzez brak wyjaśnienia Skarżącemu zasadności przesłanek, które miały prowadzić do wniosku, że Obiekt rzekomo stanowi nieruchomość, której zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie ewentualnie stwierdzenie nieważności ww. Zarządzenia Burmistrza Miasta [....] oraz wyłączenie z Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...] karty adresowej obiektu, nadto o zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając wniosek wskazał, że Gminna Ewidencja Zabytków pod pozycją [...] obejmuje dom położony w [...] przy ul. [...] z funkcją "biura". GEZ, tworzyły karty sporządzone w 2006 r. przez Regionalny Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków z siedzibą w Rzeszowie, będący wyspecjalizowaną instytucją ochrony i opieki nad zabytkami. Ośrodek ten ocenił, walory przedmiotowej nieruchomości uznając, że spełniona ona kryteria uznania jej za zabytek w świetle regulacji art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w konsekwencji sporządzając dla przedmiotowej nieruchomości Kartę Gminnej Ewidencji Zabytków. [...] Organ wskazał, że GEZ został utworzony w 2014 r. w oparciu o zaktualizowany wykaz zabytków architektury, cmentarzy i parków uwzględniający obiekty wpisane w ostatnich latach do rejestru zabytków, obiekty wykreślone z ewidencji oraz proponowane do wprowadzenia do gminnej ewidencji zabytków, przekazany Burmistrzowi przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Przemyślu Delegatura w Krośnie pismem z 3 grudnia 2010 r. jako wypełnienie obowiązku z art. 7 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz przesłany za pismem z 5 listopada 2012 r. przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Przemyślu Delegatura w Krośnie, wykaz zabytków architektury miasta [...] znajdujących się w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. W obu powyższych wykazach znalazł się dom przy ul. [...]. Powyższe okoliczności uzasadniały ujęcie przedmiotowej nieruchomości w GEZ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w całości została uwzględniona co skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności podjętej przez Burmistrza Miasta [...] czynności włączającej do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [....] karty adresowej domu przy ul. [...]. W sprawie nie budzi wątpliwości i nie było kwestionowane zarówno wyczerpanie przez Skarżącą administracyjnego toku instancji przed wniesieniem skargi, wniesienie jej w terminie, jak również istnienie po stronie Skarżącej interesu prawnego. Podstawę prawną zaskarżonej czynności stanowi art. 22 ust. 4 i ust. 5 u.o.z. Zgodnie z powołanymi przepisami wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Stosownie do § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem w przypadku zabytku nieruchomego innego niż zabytki określone w ust. 1 wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową tego zabytku do gminnej ewidencji zabytków po osiągnięciu porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków oraz najpilniejszych postulatów konserwatorskich. Ta aktywność organu administracyjnego podejmowana jest w formie czynności administracyjnoprawnej co nie oznacza, że nie podlega gwarancjom procesowym. Tymi gwarancjami procesowymi jest między innymi uzasadnienie objęcia danego obiektu, nieruchomości gminną ewidencją zabytków, a także zapewnienie właścicielowi udziału w dokonaniu tej czynności. Te gwarancje w sprawie nie zostały zapewnione. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2023 r. P 12/18, na który również prawidłowo powołała się Skarżąca, stwierdził, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunał stwierdził wyraźnie, że osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Sytuacja, w której właściciel dowiadując się, że należąca do niego nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem uznana została za niezgodną z fundamentami demokratycznego państwa prawnego, do których należy możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. W ocenie Trybunału postępowanie w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 2781/17, że choć przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w tym orzeczeniu zakresie nie został w dosłownym sensie derogowany z systemu prawnego, to w niniejszej sprawie konieczne jest dokonanie wykładni art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. z uwzględnieniem tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy powoduje, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie (zob. Roman Hauser, Janusz Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s.42, J. Trzciński, Rozdział 9 Wokół art. 190 ust. 4 Konstytucji, Wybrane Zagadnienia, (w:) Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne, Warszawa 2023). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 usunął zatem z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., co oznacza, że Sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ww. wyrok jako formę stosowania Konstytucji. Musi to skutkować stwierdzeniem, że Burmistrz Miasta [...] dokonując zaskarżonej czynności zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, która uniemożliwiła czynny udział Skarżącej. W wyniku zastosowanej procedury sprzecznej z Konstytucją RP - właściciel budynku nie mógł zakwestionować przyjętych przez organ ustaleń, formułować wniosków dowodowych, czy w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności. Dodatkowo gwarancje procesowe strony powinno zapewniać podanie przyczyn uzasadniających dokonanie czynności. Nie może ulegać wątpliwości, że włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że konkretny obiekt spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., tj. stanowi nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. To oznacza, że tylko w stosunku do takiego obiektu, który charakteryzuje się cechami wskazującymi na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, uzasadnione jest objęcie go wstępną ochroną w postaci ujęcia w gminnej ewidencji zabytków (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Przekładając to na realia sprawy stwierdzić należy, że powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W sprawie taki dokument nie został sporządzony. Wbrew stanowisku Organu wymogów tych nie spełnia ani sporządzona w 2006 r. przez Regionalny Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków z siedzibą w Rzeszowie Karta Gminnej Ewidencji Zabytków ani "Gminny Program Opieki nad zabytkami miasta [...]". Oba te dokumenty zostały sporządzone bez zapewnienia udziału w postępowaniu Skarżącej, a ponadto Organ w zaskarżonej czynności nie odniósł się do treści tych dokumentów, by przyjąć że stanowiły one element czynności. Ponadto w Karcie Gminnej Ewidencji zabytków znajduje się jedynie informacja, że budynek powstał k. XIX oraz informacja o ochronie: "zapis w planie zagospodarowania przestrzennego", z czego nie sposób wywnioskować podstaw objęcia ewidencją zabytków. Z kolei Program opieki nad zabytkami zawiera ogólne informacje dotyczące miasta oraz budynków znajdujących się w poszczególnych częściach. W świetle powyższego przyjąć należy, że podjęta przez Organ czynność nie została uzasadniona. Podkreślić zatem należy, że włączenie karty zabytku do ewidencji (gminnej, wojewódzkiej) musi wynikać ze stwierdzenia przez właściwy organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Aby czynności włączenia mogła być poddana kontroli zewnętrznej, podstawy jej dokonania także muszą być uzewnętrznione (wykazane). Skoro zatem organ stoi na stanowisku, że obiekt ma zabytkowy charakter powinien kartę sporządzić w taki sposób, aby ten zabytkowy charakter odzwierciedlała. Tego w sprawie zabrakło, co słusznie zostało zarzucone zarówno w kierowanym do Organu wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak również we wniesionej skardze. Mając powyższe na względzie Sąd działając w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł o bezskuteczności zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. i 209 p.p.s.a. Na zasadzoną od organu na rzecz Skarżących sumę kosztów postępowania składają się uiszczony wpis od skargi w wysokości 200,- zł, 17,- zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa oraz 480,- zł z tytułu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika (pkt 2 sentencji). W zakresie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika Sąd zastosował, zgodnie z wnioskiem, stawkę minimalną określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).