II SA/Rz 830/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] sierpnia 1994r., nr [...] Prezydent Miasta P. udzielił przedsiębiorcom: J.T. i J.B., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą - S.C. [...] w P. zezwolenia na budowę obiektu tymczasowego na okres do dnia 31 lipca 1999r. - stacji dystrybucji gazu płynnego na działce nr 9/11 położonej w P. przy ul. [...]. Na podstawie umowy sprzedaży z dnia 30 listopada 2007r., właścicielem Stacji został M.P. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: [...] M.P. w B. W upomnieniu skierowanym do M.P. z dnia [...] grudnia 2012r., nr [...] Prezydent Miasta P. wskazał na obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu, wyznaczając termin rozbiórki na dzień 15 stycznia 2013r., pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Dnia [...] kwietnia 2013r., Prezydent Miasta P. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którego przedmiotem był obowiązek rozbiórki wybudowanej na warunkach tymczasowych stacji dystrybucji gazu płynnego [...] usytuowanej na dz. nr 9/11 obr.[...] (obecnie nr 235 obr. [...]) położnej przy ul. [...] w P. ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę". Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...] Prezydent Miasta P. nałożył na M.P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000,00 zł z powodu uchylania się od wykonania nałożonego na niego obowiązku. W uzasadnieniu swego stanowiska powołał się na przepisy prawne i ustalony stan faktyczny obligujący do takiego działania. Ustalając wymiar grzywny organ administracji kierował się (jak wskazano) zasadami: skuteczności, celowości, racjonalnego działania oraz niezbędności. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się M.P. reprezentowany przez pełnomocnika L.L. składając w ustawowym terminie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej SKO lub Kolegium. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił brak podstawy prawnej do działania w sprawie tj. nieistnienie tytułu wykonawczego, a także brak podstawy faktycznej - brak istnienia obowiązku. W ocenie skarżącego stosowanie przymusu egzekucyjnego jest możliwe wyłącznie w tych przypadkach, gdy adresat aktu jest zobowiązany do jego wykonania tj. podjęcia działań zmierzających do podporządkowania stanu faktycznego normie prawa materialnego skonkretyzowanej w akcie administracyjnym. Decyzja Prezydenta Miasta P. z roku 1994 nie ustanawia takiego obowiązku. Nadto w skutek późniejszej zmiany Konstytucji RP, decyzja na którą powołuje się organ utraciła moc i nie występuje w obrocie prawnym. W konsekwencji tego wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Kolegium postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r. nr [...], działając na podstawie art.138 § 2 w związku z art.123§1 i art.144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r., - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 119 § 1 i art. 121 § 2 w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity z 2012r., poz. 1015 z ze zm.), zwanej dalej "ustawą" uchylił postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...] w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu wskazało, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 ustawy). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art.119 § 2 ustawy). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie, zasadnie organ zastosował grzywnę w celu przymuszenia. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy, w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Z treści art. 121 § 2 ustawy wynika, że nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Jej wysokość pozostaje w gestii organu w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to również, że postępowanie zmierzające do ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia, tak jak każde inne postępowanie administracyjne, powinno zmierzać do pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do treści art.7 k.p.a. Takim niezbędnym ustaleniem postępowania zmierzającego do nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest stan finansowy zobowiązanego. Brak wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ nakładając grzywnę w celu przymuszenia w tej, a nie w innej wysokości wskazuje na całkowitą dowolność w tym zakresie. W rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta P. nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dlaczego w stanie faktycznym mającym miejsce w rozpatrywanej sprawie, uznał za właściwe nałożenie na skarżącego grzywny w wysokości 10.000 zł, jak również nie uzasadnił w tym zakresie wydanego rozstrzygnięcia. Ograniczył się do stwierdzenia, iż nie obliguje go do tego przepis art. 121 k.p.a. Takie stwierdzenie jak wyżej wykazano jest błędne. Akta sprawy nie zawierają żadnych dowodów świadczących o tym, że organ egzekucyjny przeprowadził jakiekolwiek postępowanie mające na celu poczynienie niezbędnych ustaleń, w tym dotyczących sytuacji majątkowej zobowiązanych, które uzasadniałyby nałożenie grzywny w takiej, a nie innej wysokości. M.P. reprezentowany przez pełnomocnika L.L. złożył na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżając je w całości i zarzucając mu niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, o rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w przedmiocie nieistnienia obowiązku po stronie M.P., o stwierdzenie nieważności postępowania egzekucyjnego wszczętego postanowieniem Prezydenta Miasta P. z braku obowiązku prawnego. Zarzucił, iż podstawą nałożenia grzywny w celu przymuszenia musi być istnienie obowiązku podlegającego wykonaniu. Postanowienie jest aktem prawnym " toku postępowania", zatem nie może stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia obowiązku jako, że taki obowiązek nakłada prawomocna decyzja kończąca sprawę, albo ustawa. W spornej sprawie, w obrocie prawnym nie występuje prawomocna decyzja, ani też inny akt prawny (wyrok sądu) nakazujący rozbiórkę obiektu. Sama decyzja terminowa nie nakłada expressis verbis obowiązku rozbiórki, a jedynie stwierdza tymczasowość. W takim stanie rzeczy, obowiązkiem organu było spowodowanie: albo przedłużenia okresu obowiązywania decyzji, albo nakazanie rozbiórki obiektu. Do chwili obecnej organ nie wydał decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Zdaniem skarżącego z terminowości decyzji Prezydenta Miasta P. udzielającej pozwolenia na budowę nie wynika "obowiązek" rozbiórki, a sporny obiekt powstał legalnie. Zatem SKO nie wyjaśniło wszystkich okoliczności sprawy, bowiem, bo bez względu na stanowisko co do wysokości grzywny, w pierwszej kolejności należało ustalić istnienie obowiązku. Do zarzutu pełnomocnika M.P., w przedmiocie nieistnienia obowiązku SKO nie odniosło się w żadnym zakresie, pomijając go milczeniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego rozstrzygnięcia. Badając w świetle tych kryteriów legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem postanowienie to jest zgodne z prawem. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie (obowiązku o charakterze niepieniężnym) organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej, tj. grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Podstawą prawną zakwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia były przepisy art. 119 oraz art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1945 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 119 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 125 § 1 ustawy w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w wysokości 75 % lub całości. Unormowania te wskazują, iż środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. Podkreślenia wymaga bowiem okoliczność, że w przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 ustawy, obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10 (Baza orzeczeń Lex nr 1138139) wyjaśnił, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy zastosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia), powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawiony pogląd. Podkreślić należy, że nałożona grzywna nie ma charakteru sankcji karnej, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanych do wykonania orzeczonego nakazu. Zobowiązani nie muszą uiścić nałożonej grzywny. Mogą zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Przedmiotem egzekucji jest rozbiórka obiektu tymczasowego - stacji dystrybucji gazu płynnego. Przesłanką nałożenia grzywny było niewykonanie przez skarżącego obowiązku określonego tytułem wykonawczym wystawionym przez Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2013r. Aktem normatywnym stanowiącym podstawę do wydania aktu administracyjnego były przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 ze zmianami). Podstawą prawną obowiązku, stosownie do tytułu treści wykonawczego było orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1994r, nr [...], a treścią obowiązku rozbiórka wybudowanej na warunkach tymczasowych stacji dystrybucji gazu płynnego usytuowanej na dz. Nr [...] obr. [...] (obecnie dz. Nr 236, obr. [...]) położonej w P., przy ul. [...] ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę. Nie jest okolicznością sporną, że skarżący nie wykonał obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co stanowi przesłankę nałożenia grzywny w celu przymuszenia, na zasadach i warunkach określonych powyżej. Nałożenie grzywny poprzedzone zostało doręczeniem skarżącemu upomnienia (pismo z dnia [...] grudnia 2012r., nr [...]), organ dopełnił więc obowiązku wynikającego z art. 15 ustawy. Ustalenie wysokości grzywny nastąpiło na podstawie art. 121 § 2 ustawy i za słuszny należy uznać pogląd organu II instancji wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, że organ I instancji nie uzasadnił wysokości nałożonej grzywny, w szczególności nie odniósł się do sytuacji finansowej zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżących we wskazanej wysokości nie spełnia wymogów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 12 sierpnia 2010r., sygn. akt: I OSK 917/10, LEX nr 745375, iż organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia powinien przytoczyć ustalenia faktyczne sprawy wskazujące, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu wysokości grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadziłby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymykałoby się spod kontroli sądu. Organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, winien zatem mieć na uwadze nie tylko treść wydanego przez siebie nakazu, ale także wszystkie okoliczności, które przesądziły o przyjęciu takiej, a nie innej kwoty grzywny. Zatem zasadne było uchylenie postanowienia organu I instancji przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Należy podkreślić, w kontrolowanym postępowaniu Sąd badał jedynie legalność postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny, ograniczając się do zweryfikowania czy organy wydając postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny nie naruszyły przepisów postępowania oraz czy wymierzona grzywna określona została zgodnie z przepisami prawa dotyczącymi jej wysokości. Nie badał podstaw prawnych i faktycznych odnoszących się do istnienia obowiązku i zasadności wystawienia tytułu wykonawczego. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że są one niezasadne i nieadekwatne do przedmiotu niniejszej sprawy. Zarzuty podnoszone przez skarżącego de facto zmierzają do podważenia zasadności wystawienia tytułu wykonawczego w niniejszej sprawie oraz kwestionują istnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W istocie są zarzutami do prowadzonego postępowaniu egzekucyjnego i nie mogą przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.