II SA/Rz 830/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. B. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi M. B. (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego, organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 104, art. 108, art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 17 ust. 1, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 3, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin, rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych – odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką S. B. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 25 stycznia 2021 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką S. B. Dalej organ I instancji wskazał, że skarżący jest synem osoby wymagającej opieki, a więc znajduje się w kręgu osób, które mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Z oświadczeń złożonych wraz z wnioskiem wynika, że spełnione są również pozostałe warunki uprawniające do pobierania świadczenia. W dniu 11 lutego 2021 r. został przeprowadzony wywiad przez pracownika socjalnego potwierdzający fakt sprawowania opieki przez skarżącego nad niepełnosprawną matką. W ocenie organu I instancji, ze względu na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. wnioskowane świadczenie nie przysługuje. Do wniosku zostało dołączone orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności S. B., z którego wynika, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 4 maja 2016 r. z czego wynika, że niepełnosprawność powstała w wieku 80 lat. Odnosząc się do powołanego we wniosku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. organ I instancji stwierdził, że do wykonania w/w wyroku potrzeba podjęcia działań ustawodawczych, albowiem skutkiem wejścia w życie niniejszego orzeczenia Trybunału nie jest uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ administracji działa na podstawie u.ś.r., a poprawienie stanu prawnego ustawy należy wyłącznie do ustawodawcy. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą sie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczona możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Na podstawie art. 3 pkt 22 u.ś.r. pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" zdefiniowano jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie działalności gospodarczej. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z powyższą definicją, rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to rezygnacja z wykonywania pracy świadczonej w ramach stosunku pracy lub innych stosunków prawnych wymienionych w tym przepisie. Wykonywanie opieki nad osobą niepełnosprawną, ze wskazaniami opisanymi w art. 17 ust. 1 u.ś.r., wymagającą wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest bowiem możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy. Rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., oznacza całkowitą rezygnację z zatrudnienia, tj. rozwiązanie stosunku pracy. Należy mieć na względzie, że rezygnacja z zatrudnienia i niepodejmowanie tego zatrudnienia następuje właśnie z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu w/w przepisu była pomoc osobom sprawującym długotrwałą opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, mimo istniejących na rynku miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia. W przeciwieństwie do innych świadczeń rodzinnych, takich jak zasiłek rodzinny i dodatki do niego, regulując uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, ustawodawca zrezygnował z kryterium dochodowego jako warunku, od którego spełnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia. Dalej organ odwoławczy wskazał, że przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jest uzależnione od stwierdzenia warunków określonych przepisami ustawy. Z uwagi zatem na brak spełnienia kryterium określonego w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., tj. braku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia byłoby niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji oparł rozstrzygnięcie na niekonstytucyjnym zapisie, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r., który stoi w oczywistej sprzeczności z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym (wszedł on w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r., poz. 1443) Trybunał stwierdził, że w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Organ odwoławczy stwierdził, że identyfikuje się z ukształtowanym na tym tle w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, że skoro na mocy wskazanego wyroku stwierdzona została we wskazanym zakresie niezgodność powyższego przepisu z Konstytucją, to okoliczność ta jako rzutująca na sytuację prawną opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych nie może zostać pominięta przy ubieganiu się przez nie o świadczenie pielęgnacyjne. Do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mimo braku spełnienia kryterium wieku powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą sprawowana jest opieka nie jest zatem niezbędne uprzednie dokonanie stosownych zmian ustawodawczych. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję zaskarżając ją w całości. Skarżący zarzucił: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie czy skarżący zrezygnował z zatrudnienia. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że z dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przywołanej normy prawa wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która to opieka nie musi być opieką całodobową. Skarżący wskazał, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która to opieka uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia. Bezspornym jest, że skarżący świadczył usługi opiekuńcze na podstawie umowy zlecenia, lecz ze względu na zły stan zdrowia jego matki musiał zrezygnować z zatrudnienia w dniu 18 stycznia 2021 r., natomiast wniosek o przyznanie wnioskowanego świadczenia został złożony dopiero w dniu 21 stycznia 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi na podstawie przesłanek, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami i wnioskami. Pierwsza i zasadnicza wadliwość zaskarżonej decyzji wynika z zaistnienia w sprawie wady wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w postaci ujawnienia przed Sądem nowych dowodów, które istniały w dniu wydania ostatecznej decyzji i nie były znane skarżonemu organowi, a które mają istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść jej rozstrzygnięcia. Strona skarżąca ujawniła, że w dniu 26 stycznia 2021 r. podmiot [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. wystawił zaświadczenie, z którego wynika, że strona ta była w okresie od dnia 2 grudnia 2020 r. do dnia 18 stycznia 2021 r. zatrudniona w tym podmiocie na podstawie umowy zlecenia. Powyższy dowód dotyczy istotnej w sprawie przesłanki materialnoprawnej z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) w postaci "niepodejmowania" lub "rezygnacji" z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a właśnie brak spełnienia tej przesłanki stanął u podstaw wydania decyzji odmownej przez organ odwoławczy. Druga i równie doniosła wada kontrolowanych decyzji drugiej i pierwszej instancji wynika z naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim organy obydwu instancji nie wyjaśniły należycie okoliczności faktycznych i nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego ich dotyczącego w odniesieniu do momentów oraz podstaw rezygnacji pracy zarobkowej przez skarżącego, co miało bezpośrednie znaczenie dla oceny spełnienia przesłanki rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na tle art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika wprost, że z samego załącznika nr 1 do ramowej umowy zlecenia z dnia 2 grudnia 2020 r., zawartej z podmiotem [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W., nie wynikają żadne dane dotyczące okresu obowiązywania tej umowy, jak również momentów rozpoczęcia lub zakończenia jej realizacji. Okoliczności związane z ewentualnym ustaniem obowiązywania tej umowy lub zawieraniem albo realizacją umów wykonawczych względem umowy ramowej powinny być natomiast przedmiotem szczegółowych i pełnych ustaleń organów. Jeśli bowiem z wywiadu środowiskowego z dnia 11 lutego 2021 r. wynika, że skarżący zamieszkuje na stałe z matką i w sposób ciągły zapewnia jej opiekę, to powstaje pytanie, z czego wynikają kategoryczne twierdzenia organów, że skarżący nadal wykonuje pracę zarobkową w ramach umowy zlecenia. Zagadnienia te muszą zostać wnikliwie wyjaśnione, także przez złożenie szczegółowych wyjaśnień przez podmiot [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. Jak wskazano powyżej, z przedłożonego Sądowi zaświadczenia z dnia 26 stycznia 2021 r. wynika bowiem, że strona skarżąca była w okresie od dnia 2 grudnia 2020 r. do dnia 18 stycznia 2021 r. zatrudniona w podmiocie [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na podstawie umowy zlecenia, natomiast wniosek o ustalenie świadczenia został złożony w dniu 21 stycznia 2021 r. w związku z pogorszeniem stanu zdrowia matki skarżącego. Skarżący złożył zatem wniosek już po zakończeniu ww. umowy zlecenia. Jednocześnie strona skarżąca w odwołaniu wskazała, że w dniu 15 stycznia 2021 r zawarła umowę z firmą "[...]", jednak organ odwoławczy nie wyjaśnił, jaki charakter ma ta umowa i czy ma ona związek z wykonywaniem pracy zarobkowej, czy też z innymi sprawami skarżącego (np. usługami prawnymi świadczonymi na jego rzecz). Wszystko to wymaga wnikliwego wyjaśnienia. W tym stanie rzeczy obowiązkiem Sądu było uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. (punkt pierwszy wyroku) oraz – wobec uwzględnienia skargi – zasądzenie na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (punkt drugi wyroku).