II SA/Rz 831/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu G. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego -uchyla zaskarżoną decyzję- Przedmiotem sprzeciwu G. L. (dalej skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], uchylająca decyzję Burmistrza [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] października 2020 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy ze sprzeciwu od powyższej decyzji przedstawia się następująco. W dniu 21 października 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad synem J. P., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy tym świadczeniem a kwotą pobieranego świadczenia emerytalnego. Po rozpoznaniu wniosku, Burmistrz decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] – odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz stwierdził, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.- dalej w skrócie: "u.ś.r."). Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO zaznaczyło, że problem interpretacji przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. był przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych, które zajmowały różne, częstokroć odmienne stanowiska. SKO podzieliło jednak pogląd prawny wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20, zgodnie z którym emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Jednocześnie NSA opowiedział się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. SKO stwierdziło, że Burmistrz zaniedbał obowiązek poinformowania skarżącej (wnioskodawczyni) o możliwości złożenia przez nią wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia przez stronę decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania wnioskowanego świadczenia i naruszeniem art. 9 oraz art. 79a k.p.a. SKO zwróciło ponadto uwagę na braki w zgromadzonym przez Burmistrza materiale dowodowym, dotyczące treści złożonych przez skarżącą oświadczeń, dołączonych do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a stanowiących istotne dowody w sprawie. W ocenie SKO oświadczenia złożone przez skarżącą pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, nie mogą być uznane za dowód w sprawie, ponieważ brak jest na nich podpisu osoby reprezentującej organ, który wskazywałby na to, że umocowany pracownik organu pierwszej instancji przyjął od skarżącej ww. oświadczenia w trybie art. 233 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny w zw. z art. 75 § 2 k.p.a. W tej sytuacji SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co obligowało organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. SKO nakazało, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz uwzględnił wytyczne składu orzekającego, dotyczące stosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w szczególności dotyczące wezwania skarżącej do dokonania wyboru przysługujących jej świadczeń oraz uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wskazanym w decyzji. SKO wyjaśniło, że uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia miało również na względzie konieczność respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Ustalenie kluczowych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy dopiero w ramach postępowania odwoławczego oznaczałoby w ocenie SKO naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Skarżąca wniosła sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżąca zaznaczyła, że we wniosku domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o wysokość pobieranej emerytury, tym bardziej, że w przypadku zawieszenia emerytury utraciłaby dodatkowe uposażenie (tzw. 13 i 14 emerytura). Skarżąca powołała się również na wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19. W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jako oczywiście uzasadniony został uwzględniony przez uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja SKO z dnia [...] marca 2021 r. uchylająca decyzję Burmistrza z dnia [...] października 2020 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd wyjaśnia, że zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak np. NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1086/14). Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odnosząc powyższe uwagi do ustaleń i uzasadnienia decyzji SKO, należy stwierdzić, że organ ten naruszył w sposób bezpośredni przesłanki z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. Skoro bowiem SKO doszło do wniosku, że w sprawie należy poinformować skarżącą o możliwości wyboru świadczenia i ustalić, czy podtrzymuje ona wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i czy jednocześnie wystąpi z wnioskiem o zawieszenie prawa do emerytury, to nic nie stało na przeszkodzie, aby czynności te wykonał organ odwoławczy we własnym zakresie, ewentualnie korzystając z kompetencji zlecenia określonych czynności organowi pierwszej instancji. Z pewnością nie wymagało to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Co istotne, z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie wynikają żadne okoliczności, które stanowiłyby przeszkody do zastosowania art. 136 § 1 k.p.a., co jak wyżej wskazano jest warunkiem niezbędnym do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Brak jest więc uzasadnienia do ponownego prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji wyłącznie w celu zastosowania art. 79a k.p.a. oraz usunięcia dostrzeżonych uchybień dotyczących złożonych przez skarżącą oświadczeń w trybie art. 75 § 2 k.p.a. Reasumując w sprawie nie istniały zasadnicze przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez SKO, nawet jeśli zachodziła konieczność uzupełnienia dokumentacji wnioskowej przez skarżącą. Sąd wskazuje, że wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia tego organu. Dlatego też uzupełnienie materiału dowodowego w sposób wyżej opisany, wbrew twierdzeniom SKO nie naruszyłoby zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na tle powyższych uwag trzeba mieć również na względzie, że Sąd aprobuje i podziela ocenę prawną SKO, który prawidłowo odwołał się do wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20. W powyższym orzeczeniu NSA podzielił dominujące aktualnie w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.