II SA/Rz 832/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. II SA/Rz 832/13 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi Z. N. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO, Kolegium) z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego. W podstawie prawnej decyzji SKO powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 3 ust. 1, art. 4 i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.; zwanej dalej u.p.s.). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; Wnioskiem z dnia 27 maja 2013 r. Z. N. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako MOPS) o przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup żywności. Prezydent Miasta [...] po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] odmówił Z. N. przyznania zasiłku celowego na zakup żywności z powodu marnotrawienia własnych zasobów materialnych (art. 11 ust. 1 u.p.s.). W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego pracownik socjalny uznał, że zachodzi uzasadnione podejrzenie marnotrawienia przyznawanych świadczeń. Stwierdzono, że wnioskodawczyni regularnie spożywa alkohol i z tego powodu w mieszkaniu często interweniuje policja. Nadto organ zwrócił uwagę na brak współdziałania w/w z pracownikami w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. W odwołaniu od tej decyzji Z. N. wskazała, że w sierpniu 2012 r. została pozbawiona wszelkich zasiłków z MOPS, a powodem takiej decyzji był jej pobyt w areszcie śledczym [...]. SKO decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu wskazało, że stwierdzenie przez organ, że zachodzi marnotrawienie środków z pomocy społecznej, upoważnia organ do odmowy przyznania pomocy. Kolegium wyraziło stanowisko, że pomoc Państwa nie może być udzielana osobom nadużywającym alkoholu w sytuacji, gdy nie podejmują żadnych kroków w celu leczenia alkoholizmu, a udzielona pomoc państwa jest wydawana na alkohol. Poza sporem jest też, że postawa odwołującej się, oczekującej na kolejny zasiłek, który przeznaczy na libacje alkoholowe nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia sprawiedliwości społecznej i nie może być akceptowane przez szeroko rozumiane służby pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z. N. podniosła, że zaskarżona decyzja zawiera wiele nieścisłości, gdyż w areszcie śledczym przebywała od 19 lipca do 18 sierpnia 2012 r., a decyzje otrzymała 21 sierpnia 2012 r., a nie w sierpniu 2013 r. Nadto wskazała, że interwencje policji spowodowane są awanturnictwem jej syna nadużywającego alkoholu. Wskazała też na okoliczności zdrowotne, w tym konieczność przeprowadzenia operacji okulistycznych, które jej zdaniem nie zostały uwzględnione w trakcie postępowań organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziło, że są one niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z przyczyn, które zostały wzięte pod uwagę z urzędu. Poza sporem pozostaje, że skarżąca złożyła prośbę o przyznanie jej świadczenia pieniężnego na zakup żywności. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, iż Z. N. nie ma żadnych dochodów. Jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. Mieszka w zdewastowanym mieszkaniu razem z synem, lecz obydwoje prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Z informacji zebranych przez pracownika socjalnego wynika też, że skarżąca nadużywa alkoholu, w mieszkaniu często interweniuje Policja z uwagi na awantury. Z. N. sprowadza do mieszkania osoby bezdomne i spożywa z nimi alkohol. Podstawę materialnoprawną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowić miały przepisy art. 11 ust. 1 u.p.s. oraz art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 z późn. zm., zwana dalej u.u.p.w. lub ustawą) oraz § 6 Rozporządzenia Rady ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania (Dz.U. Nr 25, poz. 186 z późn. zm., zwanego dalej Rozporządzeniem). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis art. 3 ust. 1 u.p.s. stanowi, iż pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Stosownie do ust. 3 tego przepisu rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Z ust. 4 zaś wynika, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Art. 7 u.p.s. stanowi, iż pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: 1) ubóstwa; 2) sieroctwa; 3) bezdomności; 4) bezrobocia; 5) niepełnosprawności; 6) długotrwałej lub ciężkiej choroby; 7) przemocy w rodzinie; 7a) potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi; 8) potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności; 9) bezradności w sprawach opiekuńczo – wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych; 10) (uchylony); 11) trudności w integracji cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą; 12) _@POCZ@__@KON@_ trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego; 13) _@POCZ@__@KON@_ alkoholizmu lub narkomanii; 14) zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej; 15) _@POCZ@__@KON@_ klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. c) u.u.p.w. w ramach Programu "Pomoc społeczna państwa w zakresie dożywiania" są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s., w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym – w formie posiłku, świadczenia pieniężnego lub na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. W art. 7 u.u.p.w. ustawodawca postanowił, iż do udzielania pomocy w zakresie dożywiania (...) mają zastosowanie odpowiednio przepisy u.p.s. dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Organy obydwu instancji odmawiając przyznania wnioskowanej przez skarżącą pomocy odwołały się do art. 11 ust. 1 u.p.s., chociaż SKO nie podało go wśród przepisów wskazujących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Przepis ten brzmi następująco: w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. W orzecznictwie przyjmuje się, iż świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego przyznawane w oparciu o ustawę z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu planu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ma charakter uznaniowy (zob. m.in. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 407/12). Jednak w każdym przypadku organ ma obowiązek przeprowadzić wszechstronne postępowanie wyjaśniające i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, tak aby rozstrzygnięciu nie można było zarzucić dowolności. Ustalenia organu muszą przy tym korelować z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W ocenie Sądu decyzje organów obydwu instancji nie zostały oparte na zebranym w sprawie materiale dowodowym. Z żadnego bowiem dowodu znajdującego się w aktach nie wynika, aby skarżąca marnotrawiła przyznane jej środki bądź posiadane zasoby finansowe, tym bardziej, że brak ustaleń, aby takie zasoby w ogóle posiadała. Fakt, że mieszka w zdewastowanym mieszkaniu nie oznacza sam przez się, że to ona to mieszkanie dewastuje. Nie jest to oczywiste wówczas, gdy nie mieszka tam sama. Z protokołu spisanego przez pracownika socjalnego nie wynika też absolutnie, aby Z. N. alkohol kupowała za własne środki. Jeśli sprowadza do siebie osoby bezdomne, to być może te właśnie osoby przynoszą alkohol. Z przedstawionych akt sprawy nie wynika także, aby skarżąca nie miała woli współpracy w leczeniu choroby alkoholowej. Weryfikacji Sądu poddaje się zaś materiał dowodowy znajdujący się w aktach. Powyższe świadczy o naruszeniu przez organy przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i to w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Ustalenie bowiem okoliczności wskazywanych przez Sąd, jeśli taka jest prawda obiektywna, niekoniecznie dawałoby podstawy do odmowy przyznania świadczenia na podstawie art. 11 u.p.s. Przy okazji należy zwrócić uwagę organów na jeszcze jedną istotną kwestię. W orzecznictwie przyjmuje się, iż kolejność form świadczeń wymienionych w art. 3 u.u.p.w. nie jest przypadkowa. W ramach Programu dożywiania w pierwszej kolejności przyznaje się pomoc w formie posiłku. Nie trzeba nikogo przekonywać, że zapewnienie żywności to najbardziej elementarna potrzeba człowieka. Jeśli zachodzi obawa, że pomoc w formie pieniężnej na zakup żywności zostanie zmarnotrawiona, to z uwagi na to, o zaspokojenie jakiej konkretnie potrzeby chodzi, bardziej pożądane ze względów społecznych i mając na względzie ważny interes obywatela byłoby właśnie przyznanie świadczenia w naturze. Na taką możliwość rozstrzygnięcia wskazuje także art. 11 ust. 1 u.p.s. Oczywiście Sąd nie neguje, że decyzje takie jak te, które są przedmiotem rozważań mają charakter uznaniowy, ale nie mogą być dowolne. Aby nie były dowolne, to ustalenia w decyzji muszą mieć oparcie w zebranym materiale dowodowym. Nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestie podnoszone przez skarżącą, że nie otrzymała pomocy przed operacją okulistyczną. Wniosek dotyczył bowiem kwestii dożywiania a nie zakupu zaordynowanych leków. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a P.p.s.a. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ dokładnie wyjaśni sprawę zbierając dowody, w oparciu o które ją rozstrzygnie wydając decyzję, uzasadniając w sposób, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a., mając przy tym na uwadze podstawy metarialnoprawne, będące podstawą konkretnego rozstrzygnięcia, w tym przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. – o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".