II SA/Rz 837/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Krystyna Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. II SA/Rz 837/08 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., Nr[...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...]r., znak[...]umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wymiany pokrycia dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1488 w J., stanowiącej własność S.M. W podstawie prawnej decyzji wymienił art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...]r., Nr[...], znak: [...]umorzył postępowanie w sprawie wymiany pokrycia dachu budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1488 w J., bo inwestor S.M. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania tego rodzaju robót budowlanych, a wykonane roboty nie wykraczają poza zakres określony w zgłoszeniu. W odwołaniu B.P. działający przez pełnomocnika S.P. zarzucił, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, gdyż inwestor podczas wymiany pokrycia dachowego dokonał rozbudowy dachu w kierunku działki odwołujących się przez co nastąpiło naruszenie prawa własności. Organ odwoławczy zasygnalizował, że przy rozpatrywaniu odwołania brał pod uwagę materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji, który uzupełnił w toku prowadzonego postępowania odwoławczego. Stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie są zasadne. Wprawdzie uzasadnienie decyzji organu I instancji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., ale nieprawidłowość ta może zostać usunięta przez organ II instancji. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że .M. wykonał roboty budowlane związane ze zmianą pokrycia dachowego na podstawie zgłoszenia wniesionego do Wójta Gminy T.N. w dniu [...]r. Wymianę pokrycia dachowego należy zaliczyć do robót remontowych zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Taki zakres robót zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wymaga zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. W opisie robót załączonym do dokonanego zgłoszenia przewidziano wykonanie wymiany pokrycia na istniejącej konstrukcji, remont kominów, wykonanie rynien i rur spustowych z odprowadzaniem wody na własną działkę. Na podstawie kilkakrotnych oględzin oraz zeznania św. W.K., który był wykonawcą robót ustalono, że istniejąca konstrukcja dachowa nie była zmieniana. W trakcie wymiany pokrycia przedłużono krokwie poprzez dobicie elementów drewnianych do istniejącego gzymsu. Zamontowano rynny wiszące zamocowane do deski oraz deskę dobitą do gzymsu jako element obudowujący istniejący gzyms w celu przybicia do tych elementów blachy. Dobite deski i dodatkowa łata nie stanowią elementów konstrukcyjnych. Nie jest to zatem przebudowa dachu, ponieważ nie zmieniają się parametry użytkowe i techniczne dachu jak jego konstrukcja i kształt. Wykonane prace należy zakwalifikować jako remont, ponieważ przeprowadzone roboty polegały na odtworzeniu stanu poprzedniego, a także obrys obiektu w rzucie poziomym, czyli nie zwiększył się ani kształt dachu i nie zmienił swojej formy. Roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem, zaś istota zamierzonego zadania została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną, a forma odstępstwa od zgłoszenia nie istnieje w pojęciu prawa budowlanego. Takie rozwiązanie pozwoliło skutecznie zebrać i odprowadzić wodę opadową z powierzchni dachu. Wcześniej woda opadająca bezpośrednio na gzyms spływała na działkę bez odprowadzania jej do rynny, a teraz jest zbierana razem z wodą z połaci dachu. Odprowadzana jest rurą spustową usytuowaną w tym samym miejscu, co poprzednio na działkę inwestora. Wobec powyższych ustaleń nie zachodzi podstawa do kwalifikowania powyższego remontu dachu jako samowoli budowlanej. Z podanych względów istniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego. Zarzut podnoszony przez S.P. dotyczący ustalenia granicy pomiędzy działkami 1488 i 1487 w J. nie należy do kompetencji nadzoru budowlanego i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast sprawa braku ścianki ogniotrwałej nie jest przedmiotem sprawy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem organu odwoławczego, skarżący B.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 9 i 12 k.p.a. oraz art. 3 pkt 8 i art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W uzasadnieniu skargi przedstawił przebieg postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego, po czym stwierdził, że w trakcie postępowania administracyjnego organy popełniły następujące uchybienia: - dopiero po 4 latach trwania postępowania stwierdziły przedłużenie o 33 cm krokwi dachowych, czego nie zauważył podczas pierwszych oględzin, - stwierdziły przedłużenie krokwi dachowych poprzez przybicie do ich płaszczyzny bocznej elementów o długości 1 m, zaś organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził fakt przedłużenia krokwi poprzez dobicie elementów drewnianych do istniejącego gzymsu i pokazana różnica stwarza wątpliwość, czy postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wnikliwy, - organy obu instancji nie stwierdziły zmiany kąta nachylenia płaszczyzny dachu, która jest wynikiem przedłużenia krokwi, ponieważ gzyms okalający blokował możliwość przedłużenia elementów dachu i w związku z tym konieczne było wyprofilowanie spadku płaci dachowej poprzez jej podniesienie, aby krokwie wsparły się na gzymsie, - organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść zgłoszenia z dnia 10.10.2003 r., ale pominął kilka słów z przedmiotowego zgłoszenia, że to rynny mają być leżące. Zdaniem skarżącego pominięcie było celowe, ponieważ w dalszej części uzasadnienia podano fakt wykonania rynien wiszących, co jest niezgodne ze zgłoszeniem. Materiał dowodowy został zebrany niedbale. Wskazują na to użyte zwroty w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, który zamiast posługiwać się wynikami pomiarów podanych cyfrowo, używa pojęć nieostrych, niedookreślonych, co pozwala na dowolność interpretacji oraz nie daje czytelnego obrazu sprawie. Organy dokonały błędnej wykładni art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, bo uznały, że roboty wykonane przez S.M. są remontem, a z powołanego przepisu wynika, że roboty budowlane można uznać za remont, jeżeli polegają na odtworzeniu stanu pierwotnego. Orzekające w sprawie organy nadzoru w uzasadnieniach decyzji opisując wynik dokonanych robót, podają wprost fakty świadczące, że inwestor dokonał przebudowy, a mimo tego wykonane roboty kwalifikują jako remont. Najprostszym sposobem sprawdzenia czy w przedmiotowej sprawie wykonane roboty to remont, czy przebudowa, to porównanie stanu pierwotnego z obecnym. Z porównania tego wynika, że przedłużono krokwie dachowe co najmniej o 33 cm, pierwotne rynny były leżące, obecnie są wiszące, nastąpiła zmiana kąta nachylenia dachu. Wynik porównania dowodzi, że wykonane roboty nie są remontem. Krokwie dachowe są zdaniem skarżącego elementem konstrukcyjnym budynku i zmiana ich długości to przebudowa, a nie remont, zatem na takie roboty było wymagane pozwolenie na budowę. Stwierdzenie to potwierdza wyrok NSA – Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 20.06.2002 r., SA/Rz 1547/2000, w którym podano: "Przyjęcie, że roboty budowlane mają charakter remontu nie jest możliwe, jeżeli przy ich prowadzeniu doszło do zmiany elementów konstrukcyjnych obiektu". Skarżący nadmienił, że dom inwestora S.M., położony jest w granicy działek, w związku z tym każde nawet minimalnej zwiększenie wymiarów konstrukcyjnych może powodować naruszenie prawa własności sąsiedniej działki. Odpowiadając na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko i motywy wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy nawiązać do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./, z którego wynika, że wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem. Jest to kontrola kompleksowa, bowiem stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, zwanej dalej skrótem p.p.s.a., sąd I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to zaś znaczy, iż z urzędu bierze pod uwagę naruszenia prawa o jakich nie wspomniano w skardze, jeżeli mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Poza tym zakres kontroli sądowej określa art. 135 p.p.s.a., który pozwala sądowi kontrolować inne akty administracyjne wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych i sądowych. Stan faktyczny sprawy jest następujący: Przedmiotem postępowania administracyjnego była sprawa legalności wykonanych robót budowlanych związanych z wymianą pokrycia dachu na budynku mieszkalnym, usytuowanym na działce nr 1488, położonej w J., stanowiącej własność S.M., który był jednocześnie inwestorem. Wymieniony budynek mieszkalny umiejscowiony jest przy granicy z działką nr 1487, która stanowiła własność S.P., a jego następcami prawnymi są: S.P., K.P., A.P., S.P., B.P. i G.R. Roboty budowlane związane ze zmianą pokrycia dachu zostały wykonane w czerwcu 2004 r. na podstawie zgłoszenia z dnia 10.10.2003 r., które wpłynęło do Wójta Gminy T. N. w dniu [...]r. Na zgłoszeniu tym widnieje adnotacja Wójta "przyjmuje zgłoszenie bez uwag i nie wnoszę zastrzeżeń". Do zgłoszenia dołączono opis robót, z którego wynika, iż budynek inwestora przed rozpoczęciem robót miał dach drewniany czterospadowy pokryty dachówką ceramiczną. Planowane roboty miały polegać na pokryciu dachu blachą trapezową, ułożoną n istniejącej konstrukcji, wykonanie obróbek blacharskich kominów oraz wykonanie rynien i rur spustowych – rynny leżące plastikowe lub z blachy powlekanej, odprowadzanie wód opadowych na własną działkę. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. przeprowadził kontrolę na działce inwestora nr 1488 i stwierdził, że jest na niej zlokalizowany budynek mieszkalny I-piętrowy, podpiwniczony konstrukcji murowanej z dachem kopertowym konstrukcji drewnianej pokryty blachą trapezową. Podczas remontu do stropu przymocowano deskę czołową do której są przymocowane rynhaki i rynny, a woda opadowa odprowadzana jest na działkę inwestora. Natomiast w protokole z rozprawy i oględzin z dnia 31.07.2008 r. organ I instancji zanotował, że do istniejących krokwi nadbito wydłużenia długości około 1 m, które wydłużają krokiew o 33 cm. Do końca krokwi dobito deskę czołowa, do której na zewnątrz przytwierdzona jest rynna. Pomiar okapu poza lico budynku w utrudnionych warunkach wskazał wymiar 29 cm. Na strychu nie stwierdzono wykonania nowej konstrukcji dachu. Stwierdzono jedynie dobitą jedną nową łatę do przedłużenia krokwi o 33 cm. M. wokół budynku nie została przerobiona. Wokół budynku m. obmurowana jest cegłą dziurawką grubości 12 cm /k. 261 i zdjęcia k. 263 akt adm. I instancji/. Organ odwoławczy dokonał dwukrotnych oględzin w toku rozpraw administracyjnych przeprowadzonych w dniach 23.03.2005 r. i 17.05.2005 r. /k. 65 i 76 akt adm. II instancji/. Podczas pierwszych oględzin organ odwoławczy m. innymi stwierdził, że dach osadzony jest na gzymsie wykonanym wkoło budynku i wystaje około 40 cm poza lico ściany, a wkoło gzymsu są wykonane nowe obróbki blacharskie i nowe rynny. Rura spustowa od strony działki użytkowanej przez B.P. jest zawieszona na narożu budynku. Gzyms istnieje od wielu lat. Drugie oględziny przeprowadzone wewnątrz wykazały, że krokwie oraz miecze nie były wymieniane, stwierdzono tylko, że krokwie przy spadku dachu zostały wydłużone do istniejącego betonowego okapu dachu. Okap betonowy istniejący wokół budynku pozostał bez zmian. Przybito nowe ołacenie ażurowe pod blachę z łat drewnianych. Na podstawie tych wszystkich oględzin organ odwoławczy przyjął, że konstrukcja dachu nie została zmieniona, nie zmieniły się też parametry użytkowe i techniczne dachu oraz jego konstrukcja i kształt, zatem wykonane roboty są remontem i zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem. Odmienne stanowisko wyraża skarżący, bowiem przedłużenie krokwi spowodowało zmianę kształtu dachu i jego wydłużenie. Zainstalowana rynna wisząca i deska jest poza gzymsem. W piśmie z dnia [...]r. /k. 78 akt adm. II instancji/ przedstawił szkic porównujący stan poprzedni dachu ze stanem po wykonaniu robót budowlanych. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do pytania czy wykonane roboty budowlane dotyczące wymiany pokrycia dachu zostały wykonane w granicach zgłoszenia, czy też przekraczają te granice, co w następstwie pociąga za sobą pytanie, czy należy je zakwalifikować jako remont, czy przebudowę? W dacie wykonania przedmiotowych robót budowlanych /czerwiec 2004/ oraz w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego obowiązywała ustawa z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu tekstu jednolitego, ogłoszonego w Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, zm. Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888/. Art. 3 pkt 8 powołanego prawa określał pojęcie remontu jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiącego bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W dacie wykonywania robót budowlanych, przebudowa była wyłączona spod pojęcia budowy /art. 1 pkt 2b ustawy z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw – Dz. U. Nr 80, poz. 718, która weszła w życie z dniem 11.07.2003 r./. Pojęcie przebudowy zostało wprowadzone do ustawy Prawo budowlane przez nowelę z dnia 28.07.2005 r. – Dz. U. nr 163, poz. 1364, dodano do art. 3 pkt 7a. Przebudowa jest to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zdaniem sądu przedmiotowa sprawa administracyjna, tocząca się już kilka lat, na tle tych pojęć nie została dostatecznie wyjaśniona i tym samym argumentacja organów nie jest przekonująca, wobec tego doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zaistniałą wątpliwość można określić w formie pytającej, czy przedłużenie krokwi w dolnej części dachu ma lub nie ma wpływu na parametry dachu /kształt, długość/. Zdaniem Sądu ta kwestia może mieć znaczenie w odniesieniu do dachu kopertowego. Po drugie nie została wyjaśniona sprawa, czy rynna od strony działki nr 1487 miała być leżąca, czy wisząca? W opisie, który był załącznikiem zgłoszenia w punkcie 2,5 podano, że rynny mają być plastikowe lub z blachy, nie wskazano czy mają być leżące czy wiszące /k. 270 akt adm. I instancji/. Natomiast S.P. pełnomocnik B.P. do pisma z dnia [...]r. dołączył pismo Wójta Gminy T.N. z dnia [...]r., nr [...]w którym podano "rynny leżące plastikowe lub z blachy" /k. 171 akt adm. II instancji/. Wychodząc poza granice skargi Sąd zauważył, iż stroną postępowania przed organem I instancji była Gmina P.N., której działka nr 1244 graniczy z działką inwestora nr 1488. Organ I instancji zawiadamiał Wójta tej Gminy prawi o każdej czynności organu, która miała być przeprowadzona /dla przykładu: k. 36, 41, 62/. Także organ odwoławczy decyzję kasacyjną z dnia [...]r., Nr [...] doręczył tej Gminie, ale nie doręczył już zaskarżonej decyzji i nie wyjaśnił z jakich przyczyn. W dniu [...]r. /k. 137 akt adm. I instancji/ wpłynął do organu I instancji wniosek dowodowy inwestora o przesłuchanie w charakterze św. S.R. proboszcza parafii w Jaślanach. Organ I instancji nie ustosunkował się do zgłoszonego w tym zakresie wniosku dowodowego, ale świadka tego nie przesłuchał, czym naruszył art. 77 § 2 k.p.a., a przez zaniechanie ustosunkowania się do zgłoszonego przez stronę wniosku dowodowego, naruszył także art. 78 § 1 k.p.a. Zasygnalizowane wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych powinny być wyjaśnione przez dokonanie porównania stanu pierwotnego ze stanem po wykonaniu robót budowlanych. Z powodu naruszenia prawa procesowego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie stosował art. 135 p.p.s.a., bowiem decyzja umarzająca postępowanie administracyjne nie nadaje się do wykonania. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania sądowego, bowiem pełnomocnik skarżącego pouczony o treści art. 210 § 1 p.p.s.a. /k. 32 akt sądowych/, nie zgłosił wniosku o przyznanie kosztów, zatem skarżący utracił uprawnienie do zwrotu poniesionych kosztów sądowych. na marginesie należy zaznaczyć, iż skarżący w ramach prawa pomocy był zwolniony od kosztów sądowych. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią n/w wskazówki: 1) organ I instancji wezwie inwestora o wskazanie na jakie okoliczności został zgłoszony wniosek dowodowy z zeznań św. S.R., po czym ustosunkuje się do tego wniosku, mając na uwadze art. 78 § 1 i 2 k.p.a., 2) zwrócą uwagę na fakt, że stroną postępowania jest Gmina T.N., 3) rozważy czy wydać postanowienie o jakim mowa w art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm./ zobowiązujące inwestora do przedłożenia oceny technicznej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia o jakich mowa w w/w ustawie, albo dopuści dowód z opinii biegłego /art. 84 § 1 k.p.a./ na okoliczność, czy przedłużenie krokwi i inne roboty z tym związane według definicji zawartych w prawie budowlanym są remontem czy przebudową oraz czy według oryginału zgłoszenia znajdującego się w Urzędzie Gminy T.N. rynny miały być leżące, czy też takiego określenia nie ma lub zostało skreślone. W ocenie technicznej lub opinii należy dokonać porównania stanu pierwotnego ze stanem istniejącym po wykonaniu robót budowlanych i na tej podstawie ustalić różnice i ich charakter mający wpływ na rodzaj wykonanych robót, 4) organ lub organy ocenią powyższe opracowanie na tle ewentualnych zastrzeżeń stron, po czym rozważą czy istnieje podstawa do zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane.