II SA/Rz 838/15

Dnia 29 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2015 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - postanawia - I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej z urzędu uiszczony wpis sądowy w kwocie 200 zł (słownie dwieście złotych). W dniu 3 lipca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga Gminy [...] na "rozstrzygnięcie" Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "RDOŚ" z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (III Zmiana Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]), wydane na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zmianami), zwanej dalej "u.o.p." w zw. z art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zmianami), zwanej dalej "u.s.g." Odmawiając uzgodnienia RDOŚ wyjaśnił, że realizacja zapisów projektu III Zmiany Studium wiązałaby się ze znacząco negatywnym wpływem na ochronę przyrody [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu w zakresie zachowania nieodnawialnych walorów dziedzictwa geologicznego i krajobrazu, wynikających z występowania porośniętej lasem eolicznej wydmy, ponadto pozostaje w sprzeczności z ustawowymi celami funkcjonowania tej formy ochrony przyrody. Planowana eksploatacja grozi naruszeniem krajobrazu i równowago ekosystemowej. W odpowiedzi na skargę RDOŚ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Uruchomienie kontroli działań administracji publicznej zależy od zaistnienia szeregu warunków. Za niedopuszczalną uznać należy skargę wniesioną wyłącznie przeciwko rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, co wynika z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Wobec powyższego w pierwszej kolejności należało ocenić charakter prawny rozstrzygnięcia zaskarżonego przez Gminę [...] odpowiadając na pytanie, czy odmowa uzgodnienia projektu III Zmiana Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] wyrażona w piśmie z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] przez RDOŚ powinna mieć postać postanowienia, na które przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia – Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "GDOŚ" czy też jest działaniem RDOŚ, które nie podlega zaskarżeniu zażaleniem a formą kontroli jego zgodności z prawem będzie skarga do sądu administracyjnego wywiedziona w oparciu o przepisy u.s.g. Stosownie do art. 124 § 1 K.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2). Pismo spełniające wszystkie wskazane w art. 124 K.p.a. wymogi formalne jest postanowieniem. Mając na uwadze formę i treść pisma RDOŚ zaskarżonego w niniejszej sprawie, zawierającego odmowę uzgodnienia projektu III Zmiana Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] należy niewątpliwie uznać, że spełnia ono ww. minimalne wymogi dla uznania go za postanowienie. Wskazuje organ, adresata aktu, rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem faktycznym i prawnym oraz pouczenie o środkach zaskarżenia podpis upoważnionej do jego wydania osoby. W związku z tym abstrahując od tego, że pismo to nie zostało zatytułowane "postanowienie" może spełniać taką funkcję w obrocie prawnym. Procedurę normującą zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawierają regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2015.199 j.t.), zwanej dalej u.p.z.p. Obowiązek współdziałania organu opracowującego projekt zmiany studium z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wynika z art. 11 pkt 6 lit. j w związku z art. 27 u.p.z.p. Po myśli tych unormowań wójt występuje o opinię dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Normę przewidującą współdziałanie tych organów zawiera także art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 u.o.p. Powyższe przepisy zobowiązują organ opracowujący zmiany aktów planistycznych, aby uzgodniły z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska zmiany tych planów, jeżeli mogą one wpływać negatywnie na strefy chronione przepisami u.o.p. tj. park krajobrazowy i obszar Natura 2000. Zatem ustawodawca przewiduje dwie różniące się względem siebie formy współdziałania organów w ramach procedury dotyczącej studium. Jest nim tryb opinii oraz tryb uzgodnienia. W świetle stanowiska nauki prawa i orzecznictwa sądowego, tryb sporządzenia opinii nie ma charakteru wiążącego w odróżnieniu od trybu przewidującego obowiązek uzgodnienia projektu studium. RDOŚ działa w trybie uzgodnienia w sytuacji określonej w art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 u.o.p. czyli wówczas gdy zmiany zawarte w projekcie studium lub jego części mogą mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego, jego otuliny lub mogą mieć znacząco negatywny wpływ na obszar Natura 2000. W pozostałych sytuacjach, a więc w szczególności wówczas gdy projekt nie ingeruje w wymienione obszary chronione, organ ochrony środowiska wyrażać będzie na temat projektu zmiany studium wyłącznie niewiążącą opinię. Zaskarżona odmowa uzgodnienia jest postanowieniem, które zostało wydane na podstawie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zmianami), zwanej dalej "K.p.a.", niepowołanego wprawdzie w podstawie prawnej postanowienia, ale powołanego w końcowej części uzasadnienia decyzji. Wynika to z jednoznacznego brzmienia art. 24 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 tej ustawy, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt projekt studium. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy wskazać na pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1097/09 (dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono, że do kontroli postanowienia dotyczącego uzgadniania studium miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma zastosowania model kontroli unormowany w art. 98 u.s.g. Wyrażono też pogląd, że uzgadnianie dotyczące studium miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być traktowane tak samo jak zajęcie stanowiska, o którym mowa w art. 89 u.s.g. W przywołanym wyroku NSA uznał, że z przepisu art. 89 ust. 1 u.s.g. wynika jednoznacznie, że dotyczy on stanowisk, przybierających postać zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, z wystąpieniem których przepisy prawa wiążą ważność rozstrzygnięcia organu administracji. Przepis ten nie będzie miał więc zastosowania w trzech przypadkach. Po pierwsze, gdy prawo nie wiąże ważności rozstrzygnięcia organu administracji z zajęciem stanowiska przybierającego formę zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, po drugie, gdy zajęcie stanowiska nie przybiera formy zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, oraz po trzecie, gdy prawo wiąże ważność rezultatu działania organu administracji z zajęciem stanowiska przybierającego formę zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, ale gdy rezultat ten nie ma charakteru rozstrzygnięcia. Uzgodnienie studium miejscowego planu zagospodarowania zakwalifikowano jako tą ostatnią sytuację, w której powołane przepisy ustawy samorządowej nie mają zastosowania. Dalej w wyroku tym podniesiono, że postanowienie dotyczące uzgadniania studium miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest związane nie z procesem decyzyjnym stosowania prawa, lecz z procesem stanowienia prawa. Uzgadnianie to nie ma więc miejsca w procesie zmierzającym do wydania decyzji stosowania prawa a więc w procesie decyzyjnym podejmowanym przez kompetentny organ, zwieńczeniem którego jest wiążące adresata ukształtowanie treści normy indywidualnej i konkretnej w oparciu o mające zastosowanie przepisy prawa materialnego i ustalony w sprawie stan faktyczny. Tylko w przypadku tego procesu decyzyjnego możemy bowiem mówić o rozstrzygnięciu w ujęciu decyzyjnym, czyli o dokonanym przez uprawniony organ ustaleniu normatywnych konsekwencji dokonanej wcześniej kwalifikacji stanu faktycznego. Skoro zaś postanowienie dotyczące uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wydawane w procesie decyzyjnym kończącym się rozstrzygnięciem organu administracji, to tym samym nie można go zakwalifikować do stanowisk, o których mowa w art. 89 ust. 1 u.s.g. Tak więc nie może być w przypadku tego postanowienia stosowany art. 98 ust. 1 u.s.g., który zastrzega przewidziany w nim tryb zaskarżenia jedynie dla działań nadzorczych unormowanych w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (do których nie można zaliczyć postanowienia wydawanego na mocy delegacji ustawowej art. 24 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz do stanowisk zajętych w trybie art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Pogląd ten podzielił NSA w postanowieniu z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 197/15 (dostępnym na stronie internetowej www. orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazując ponadto, że w kwestii poglądu, że uzgodnienie dla potrzeb uchwalenia Studium jest aktem nadzoru nad działalnością gminy należy wskazać, że skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza ingerencję innych organów administracji w sposób kształtowania polityki przestrzennej gminy w ramach procesu planistycznego, przewidywać musi równocześnie mechanizm ochrony samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej przez gminę. Ochronie tej służy stosowanie art. 106 K.p.a. i przewidzianych tym przepisem środków ochrony. W tym kontekście regulacja art. 24 ust. 1 u.p.z.p. jest rozwiązaniem szczególnym w stosunku do trybu z art. 98 w zw. z art. 89 u.s.g. Konsekwencją przyjęcia założenia wyczerpującego unormowania procedury legislacyjnej dotyczącej zmian studium w u.p.z.p. jest konieczność stosowania do form współdziałania przewidzianych w przepisach u.o.p. a przeprowadzanych przez RDOŚ przepisu art. 106 § 1 K.p.a. Wobec tego w świetle art. 106 § 5 K.p.a., uzgodnienie o którym mowa może stanowić przedmiot zażalenia zaś organem właściwym do jego rozpatrzenia jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Jest to organ wyższego stopnia w stosunku do RDOŚ co wynika z art.127 ust.3 ustawy z 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 91 pkt 1a u.o.p. W konsekwencji należy uznać, że strona skarżąca nie wyczerpała przewidzianego prawem środka zaskarżenia, przedmiotem skargi do WSA w Rzeszowie czyniąc uzgodnienie dokonane przez RDOŚ. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę do Sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl art. 52 § 2 cytowanej ustawy, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Oznacza to, że przedmiotem skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego można uczynić jedynie decyzję ostateczną w administracyjnym toku postępowania. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z materiału dokumentacyjnego, strona skarżąca nie złożyła zażalenia na rozstrzygniecie RDOŚ. Powyższe oznacza, że przed wniesieniem skargi strona skarżąca nie wyczerpała trybu określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a., co przesądza o braku dopuszczalności skargi i stanowi przesłankę jej odrzucenia, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga również, że strona skarżąca zastosowała się do błędnego pouczenia RDOŚ zawartego w zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciu i skierowała skargę do tut. Sądu bezpośrednio po otrzymaniu tego pisma, a nie wystąpiła - w pierwszym rzędzie - do właściwego organu z zażaleniem. Powyższe stanowi przesłankę do ubiegania się przez skarżącą - w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego postanowienia wraz z dokonaniem czynności złożenia zażalenia - o przywrócenie przez GDOŚ terminu do złożenia zażalenia. W tym stanie rzeczy skargę odrzucono, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Na zasadzie art. 232 § 1 i § 2 P.p.s.a. orzeczono o zwrocie wpisu.