II SA/Rz 838/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2018 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - postanawia - odrzucić sprzeciw W dniu 19 lipca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynął sprzeciw Gminy S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] uchylającą decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] odmawiającą Ż.K. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od 1 stycznia 2018 r do 31 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprzeciw jako niedopuszczalny podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do rozpoznania sprzeciwu sąd administracyjny bada, czy spełnione zostały przesłanki jego dopuszczalności determinujące jego merytoryczne rozpoznanie. Jednym z warunków dopuszczalności sprzeciwu jest jego wniesienie przez legitymowany do tego podmiot. Zagadnienie tzw. legitymacji skargowej reguluje art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1), a także inny podmiot, jeżeli ustawy przyznają mu takie prawo (§ 2). Przepis ten stosownie do dyspozycji art. 64 b § 1 p.p.s.a. ma zastosowanie także do spraw wszczętych na skutek wniesienia sprzeciwu. Przy ocenie legitymacji skargowej (tu legitymacji do wniesienia sprzeciwu) Gminy Solina w przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie ma zagadnienie pozycji ustrojowej w polskim systemie jurysdykcji administracyjnej jednostek samorządu terytorialnego, których organom powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Jednostka samorządu terytorialnego może w postępowaniu administracyjnym pełnić wyznaczoną przez ustawodawcę rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., który będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie Może być także - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. (uchwała NSA z 19 maja 2003 r. OPS 1/03 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie ugruntował się pogląd przyjmujący, że w sytuacji, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwałę z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Pogląd ten uzupełnia stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15, (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), które Sąd w pełni podziela, po myśli którego ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. W cyt. wyżej uchwale wskazano, że w sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów także jej uprawnienia skargowe ulegają ograniczeniu. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby bowiem standardy demokratycznego państwa prawnego, ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom oraz podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej. Zwrócić uwagę należy, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego był w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy S. Właściwość rzeczową do wydania takiego rozstrzygnięcia wywodzić należy z brzmienia art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 222, ze zm., dalej "u.d.p."), po myśli którego do zarządcy drogi należy w szczególności wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych, a także z treści art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, 2 pkt 4 u.d.p. Wg art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Po myśli art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Mając na uwadze przytoczone wyżej orzecznictwo stwierdzić należy, że ulokowanie Wójta Gminy S. w strukturze organów właściwych do załatwienia spraw administracyjnej pozbawiło Gminę S. prawa do występowania w roli strony prowadzonego przez siebie postępowania. W tych okolicznościach należało uznać, że Gmina S. nie posiada interesu prawnego (legitymacji procesowej) w zaskarżeniu do Sądu decyzji Kolegium zapadłej w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez organ tej Gminy (Wójta Gminy). Brak interesu prawnego miał charakter ewidentny i oczywisty, co skutkowało niedopuszczalnością sprzeciwu, a w rezultacie jego odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 b § 1 p.p.s.a. z innych przyczyn z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1-5 tego artykułu (por. post. NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt II FSK 1337/06 oraz z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt II OSK 2300/12, post. WSA w Lublinie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 410/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznanie, że sprzeciw Gminy S. jest niedopuszczalny wyłącza ocenę legalności zakwestionowanej nią decyzji w przedmiotowej sprawie. Sąd zaniechał wzywania strony skarżącej do uiszczenia wpisu sądowego od sprzeciwu wobec tego, że z jej treści wynikało, że podlega on odrzuceniu z uwagi na ewidentny brak legitymacji procesowej strony skarżącej (art. 222 p.p.s.a.).