II SA/Rz 839/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uznania pobranych świadczeń wychowawczych za nienależnie pobrane, a także zobowiązania do ich zwrotu stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi B.K. (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "SKO") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że pobrane świadczenie wychowawcze za okres od [...] września 2017 r. do [...] września 2017 r. na dziecko N.H. w kwocie 483,40 zł jest świadczeniem wychowawczym nienależnie pobranym i zobowiązania do jego zwrotu. W postawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz art. 25 ust. 1 i art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm. – zwana dalej "ustawą"). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] przyznał B.K. świadczenie wychowawcze na dziecko N.H. w kwocie 483,40 zł na okres od [...] września 2017 r. do [...] września 2017 r. Po uzyskaniu od Wojewody informacji, że w okresie od [...] września 2017 r. do nadal, w związku z zatrudnieniem F.H. w Niemczech, mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. ([...]) uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] października 2017 r. dotyczącą przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Wojewoda odmówił przyznania B.K. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko N.H. ur. [...].09.2017 r. w okresie od [...].09.2017 r. do [...].09.2017 r. Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] (znak: [...]) Wojewoda orzekł, że świadczenie wychowawcze, które pobrała wnioskodawczyni za okres od [...] września 2017 r. do [...] września 2017 r. na dziecko N.H. w kwocie 483,40 zł jest świadczeniem wychowawczym nienależnie pobranym. Jednocześnie zobowiązał w/w do zwrotu powyższej kwoty wraz odsetkami ustawowymi za powstałe opóźnienie. Organ wyjaśnił, że w okresie od [...] września 2017 r. do [...] września 2017 r. krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń rodzinnych są Niemcy. W Polsce może być przyznany jedynie dodatek dyferencyjny, który nie przysługuje, gdyż miesięczna wysokość świadczeń przysługujących za granicą przekracza wysokość świadczeń możliwych do przyznania w Polsce. W wyżej wskazanym okresie strona pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, które zobowiązana jest zwrócić. Od tej decyzji B.K. złożyła odwołanie, domagając się jej uchylenia. Podała, że w okresie wskazanym w decyzji nie miała ustalonego uprawnienia do świadczeń rodzinnych w Niemczech, a tym bardziej nie pobierała tych świadczeń w Niemczech. Świadczenie wychowawcze pobierała wyłącznie w Polsce i tu zostało ustalone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Wojewody. Wyjaśniło, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ojciec dziecka – F.H. w okresie od [...] października 2015 r. do nadal zatrudniony jest na terenie Niemiec. Dziecko N.H. urodziło się [...] września 2017 r. Przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie w okresie od [...] września 2017 r. do nadal. Kolegium powołując się na art. 16 ust. 2, ust. 4 i ust. 6 ustawy wyjaśniło, że Wojewoda w sytuacji gdy ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego uchyla prawo do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa w zakresie świadczenia na rodzinę w innym państwie, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji. Natomiast zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenia wychowawcze, jest zobowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia, w myśl art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy uważa się świadczenia wypłacone, w przypadku o którym mowa w art. 16 ust. 6, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczenia rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. SKO stwierdziło, że Wojewoda był uprawniony i zobowiązany do wydania decyzji w zakresie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. B.K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powołaną na wstępie decyzję zawnioskowała o jej uchylenie. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 ust. 2, 4 i 6 ustawy w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy w zw. z art. 23a ust. 5 u.ś.r. w zw. z a contrario art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 987/2009 z 16 września 2009 r. dotyczącego wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i decyzji nr F1 z dnia 16 czerwca 2009 r. dotyczącej wykładni art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 883/2004 odnoszącego się do zasad pierwszeństwa w razie zbiegu praw do świadczeń rodzinnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie wobec błędnego ustalenia zbiegu praw strony do świadczeń wychowawczych i braku podstaw do stwierdzenia zagadnienia kolizyjności uprawnień do tych świadczeń, co miało wpływ na błędne ustalenie nienależności pobranych przez stronę na dziecko świadczeń wychowawczych, a to przy ważeniu jednoczesnego stwierdzenia przez SKO braku ustalenia i pobierania przez stronę tożsamego świadczenia wychowawczego dla tego samego członka rodziny jednocześnie w Niemczech i w Polsce, tj. w więcej niż jednym państwie członkowskim Unii. Skarżąca wskazała, że świadczenie wychowawcze było pobierane przez stronę wyłącznie w Polsce. Strona zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania - art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niepełne wskazanie w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie zastosowanych przez organ przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 ust. 3 zzs⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r. poz. 374 ). Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137; zwana dalej P.u.s.a.), zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższy przepis P.p.s.a. oznacza dla Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji - jej uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Jednocześnie motywy skasowania decyzji SKO są tożsame z tymi, które stanowiły przyczynę uwzględnienia skargi przez Sąd wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2021 r. w sprawie o sygn. II SA/Rz 1382/20, CBOSA. Analogicznie jak w przypadku skargi B.K. w sprawie o sygn. II SA/Rz 1382/20, Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody w przedmiocie uznania pobranych świadczeń wychowawczych za nienależnie pobrane, naruszył przepisy K.p.a. o właściwości instancyjnej. Zatem ujawnione w powyższym wyroku WSA przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji SKO posłużą do wyargumentowania powodów uwzględnienia przez Sąd skargi B.K. z urzędu. Zgodnie z jedną z zasad postępowania, wyrażoną w art. 19 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – dalej: "k.p.a." organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie decyzję o ustaleniu świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane i zobowiązaniu do jego zwrotu w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wydał w I instancji wojewoda. Jego właściwość wynika w tego rodzaju sprawach z art. 11 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.; - u.p.p.w.d.) Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 2 u.p.p.w.d., wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze wydaje rozstrzygnięcia, w tym decyzje, oraz przekazuje informację, o której mowa w art. 13a ust. 2, w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Szczegółową regulację, dotyczącą sposobu realizacji przez wojewodę kompetencji w sprawach związanych z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego –zawiera art. 16 u.p.p.w.d. Art. 16 ust. 7 u.p.p.w.d. przewidywał, że po wydaniu przez organ właściwy decyzji uchylającej prawo do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie – to wojewoda wydaje decyzję w sprawie świadczenia wychowawczego, zgodnie z art. 11 ustawy w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Następnie, zgodnie z art. 16 ust. 10 u.p.p.w.d., wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy art. 25 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 25 ust. 2 pkt 3 u.p.p.w.d., świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze, uznaje się za nienależnie pobrane. Zgodnie z ogólną regułą, wynikającą z art. 17 pkt 2 k.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie. Należy również zauważyć, że żaden przepis ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie zawiera szczegółowej regulacji, która wprost określałaby organ wyższego stopnia w stosunku do wojewody i tym samym przewidywałaby odstępstwo do ogólnej zasady, wynikającej z art. 17 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym, organem takim jest właściwy minister. Ustawa ta zawiera natomiast przepis art. 12 ust. 1 u.p.p.w.d. zgodnie z którym, minister właściwy do spraw rodziny jest władzą właściwą oraz instytucją łącznikową w zakresie świadczenia wychowawczego w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dla ustalenia właściwości organów w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428, dalej ustawa zmieniająca). Przepisem art. 24 tej ustawy wprowadzono zmianę w zakresie właściwości organów w zakresie świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. I tak w ust. 1 ustalono, że "postępowania w sprawie świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wszczęte przed dniem 1 stycznia 2018 r., w tym wszystkie czynności podjęte w ramach tych postępowań, są kontynuowane przez wojewodę. Dotychczas podjęte przez marszałka województwa czynności w ramach tych postępowań uznaje się za dokonane skutecznie". Art. 24 ust. 2 stanowi natomiast: "w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze". Wykładnia literalna art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej nie budzi wątpliwości. Przepis ten w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw "z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego", nie zaś do innych spraw, w tym dotyczących uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu. Przeciwko odmiennej interpretacji art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej przemawia również porównanie treści pozostałych ustępów art. 24 ustawy zmieniającej. Gdyby przepis art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej miał dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do świadczeń wychowawczych, w tym spraw w przedmiocie uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu, ustawodawca posłużyłby się zwrotem ogólnym, którego użył w art. 24 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej, tj. "w sprawie (sprawach) świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Ustawodawca nie używałby w jednej ustawie dwóch różnych zwrotów na oznaczenie tych samych kategorii spraw. Ponadto kwestia ta była przedmiotem oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który rozstrzygał spór kompetencyjny w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2020r., I OW 124/20 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i przyjął, że przepis art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej dotyczy jedynie spraw zainicjowanych wnioskiem o ustalenie prawa do świadczeń wychowawczych złożonym przed 1 stycznia 2019 r. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest natomiast ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, lecz ustalenie świadczenia wychowawczego, wypłaconego skarżącej za nienależnie pobrane i zobowiązanie skarżącej do zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami za opóźnienie. W kwestii właściwości nie ma tutaj znaczenia okoliczność, że decyzja o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane stanowi konsekwencję wcześniej wydanych decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego. Ścisłe powiązanie obu rodzajów decyzji nie zmienia faktu, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Zatem wobec braku wprowadzenia odstępstwa od reguły wynikającej z art. 17 pkt 2 k.p.a. należało w niniejszej sprawie, dotyczącej uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu zastosować ten właśnie przepis - art. 17 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. W niniejszej sprawie właściwym w sprawie jest Minister Rodziny i Polityki Społecznej, stosownie do art. 12 u.p.p.w.d. Mając na względzie powyższe należało uznać, że SKO wydało zaskarżoną decyzję, nie będąc organem właściwym w sprawie, czym naruszyło art. 17 pkt 2 k.p.a., jak również powołany wcześniej art. 19 k.p.a., to zaś powoduje, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Jednocześnie zwalnia to Sąd od oceny zarzutów skargi odnoszących się do meritum zaskarżonej decyzji, co w sytuacji, kiedy odwołanie skarżącej zostanie dopiero rozpatrzone przez właściwy organ, byłoby przedwczesne. W związku z powyższym Kolegium powinno zastosować art. 65 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ administracji publicznej, do którego zostało wniesione podanie jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie, a podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Należy także zauważyć, że skoro organ II instancji już na etapie otrzymania odwołania, powinien był dokładnie rozważyć swoją właściwość, mając na uwadze zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 11 marca 2020 r., I GSK 160/18; z dnia 7 listopada 2019 r., I OSK 332/18), to wniesienie odwołania do organu niewłaściwego, nie może powodować dla skarżącej negatywnych konsekwencji, zwłaszcza z uwagi na błędne pouczenie, zawarte w decyzji Wojewody. Oznacza to, że Kolegium jako organ niewłaściwy w niniejszej sprawie powinno przekazać odwołanie skarżącej organowi właściwemu – Ministrowi Rodziny i polityki Społecznej. Rozpoznanie sprawy przez organ niewłaściwy instancyjnie skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Dlatego też Sąd na podstawie art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.