II SA/Rz 84/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] września 2007 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, po rozpatrzeniu odwołania J. C., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] odmawiającą przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego oraz wypłaty tego równoważnika z wyrównaniem za okres trzech lat wstecz. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 138 § k.p.a. oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jednolity: Dz.U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, iż wnioskiem z [...].04.2007 r. J. C. - funkcjonariusz Służby Więziennej w służbie stałej zwrócił się o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego z wyrównaniem za okres trzech lat wstecz. W motywach wniosku wskazał, że mieszkanie, którego był współwłaścicielem otrzymał jako darowiznę od swoich rodziców. Darowizna ta została odwołana na mocy wyroku Sądu Okręgowego w K. Ośrodek Zamiejscowy w P., Wydział V Cywilny z dnia [...].06.2002 r., sygn. akt [...]. Dyrektor Zakładu Karnego, decyzją z dnia [...] maja 2007 r. odmówił przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego wobec niespełnienia warunków do otrzymania równoważnika oraz odmówił wypłaty tego równoważnika z wyrównaniem za okres trzech lat wstecz licząc od dnia złożenia wniosku. Na skutek odwołania J. C. decyzja ta została uchylona decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2007r., nr [...], z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor Zakładu Karnego w dniu [...] września 2007 r., wydał decyzję nr [...], w której podobnie jak poprzednio odmówił przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego wobec niespełnienia warunków do jego otrzymania oraz odmówił wypłaty tego równoważnika z wyrównaniem za okres trzech lat wstecz licząc od dnia złożenia wniosku. W jej uzasadnieniu organ wskazał, iż podstawę do przyznania funkcjonariuszowi służby stałej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania stanowi art. 89 § 1 ustawy o Służbie Więzienne, natomiast wysokość i szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty równoważnika określone zostały w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 20.10.2003r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (DZ.U. nr 187 poz. 1831). Zgodnie z tymi przepisami zasadnicze znaczenie dla ustalenia prawa funkcjonariusza do równoważnika za brak mieszkania jest ustalenie czy przysługuje mu prawo podstawowe tj. prawo do lokalu mieszkalnego przyznawanego na podstawie decyzji administracyjnej. W świetle art. 85 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu w miejscowości w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Prawo to może być zrealizowane poprzez wydanie decyzji administracyjnej o przydzielenie lokalu, w przeciwnym wypadku funkcjonariuszowi przysługuje świadczenie ekwiwalentne m.in. równoważnik z tytułu braku mieszkania. Zgodnie z art. 91 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariusz nie ma prawa do lokalu, a tym samym do ekwiwalentu w razie zbycia przez niego lub małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Organ uznał, iż odwołanie darowizny zgodnie z przepisami prawa cywilnego następuje wtedy gdy obdarowany dopuszcza się względem darczyńcy rażącej niewdzięczności, świadomie i celowo. Skoro nastąpiło odwołanie darowizny, tym samym J. C. wyraził swoją wolę zbycia prawa do domu mieszkalnego. Nie mając prawa do lokalu mieszkalnego traci on również prawo do równoważnika z tytułu braku mieszkania. J. C. złożył odwołanie od tej decyzji i powołując się na treść art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej wskazał, iż on ani on jako funkcjonariusz w służbie stałej, ani współmałżonka nie posiadają mieszkania lub domu wobec czego spełnia on przesłanki do przyznania równoważnika. Ponadto podniósł, iż posiadany jako współwłasność dom nie został przez niego czy współmałżonka zbyty lecz nastąpiło odwołanie darowizny co nie jest jednoznaczne ze zbyciem domu. Należy bowiem odróżnić pojęcie "zbycia" i "utraty". Poprzez zbycie rozumie się wyrażenie woli przeniesienia prawa własności na osobę trzecią. Natomiast w jego wypadku utrata prawa własności nastąpiła wskutek wyroku Sądu Okręgowego w K. Ośrodek Zamiejscowy w P., Wydział V Cywilny z dnia [...].06.2002r., sygn. akt [...], którym zobowiązany został do przeniesienia prawa własności na osobę trzecią. Na podstawie art. 103 ustawy o Służbie Więziennej wniósł o wyrównanie przedmiotowego równoważnika za okres ostatnich trzech lat. Nie uwzględniając powyższych argumentów Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, powołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] września 2007 r. W jej uzasadnieniu organ powołał treść przepisów, cytowanych w rozstrzygnięciu organu I instancji, dotyczących przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania oraz regulujących przypadek wydania odmownej decyzji. Organ wskazał, iż J. C. utracił prawo do lokalu mieszkalnego, kwestią sporną jest to czy czy odwołanie darowizny jest zbyciem w rozumieniu art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej. Zzgodnie z art. 898 § 1 Kodeksu cywilnego darczyńca może odwołać darowiznę nawet już wykonaną, jeżeli obdarowany dopuścił się względem niego rażącej niewdzięczności. Organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie przyczyną odwołania darowizny była jego rażąca niewdzięczność, a zatem czyn ten jako świadomy i celowy był wyrazem woli zbycia prawa do domu mieszkalnego. Pozbawia to J. C. prawa do lokalu mieszkalnego i prawa do świadczenia ekwiwalentnego jakim jest równoważnik z tytułu braku mieszkania. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył J. C., nie wskazując kierunku jej weryfikacji .Zarzucił, iż przyjęta przez Zakład Karny interpretacja przepisów jest błędna, ponieważ spełnia on wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie równoważnika, albowiem: jest funkcjonariuszem pozostającym w służbie stałej, ani on ani jego małżonka nie posiadają mieszkania ani domu, nie przydzielono mu kwatery tymczasowej. Podobnie jak w odwołaniu skarżący zaakcentował fakt, iż posiadany jako współwłasność dom nie został zbyty ani przez niego ani przez jego współmałżonkę. Nastąpiło odwołanie darowizny, co nie jest równoznaczne ze zbyciem domu. Ani przepisy ustawy ani rozporządzenia nie wiążą przesłanki negatywnej przyznania równoważnika z utratą prawa własności, lecz ze zbyciem tego prawa, czyli wyrażeniem woli przeniesienia prawa własności na osobę trzecią. Skarżący wskazał też, ze uzasadnienie zaskarżonej decyzji oparte jest na przyczynie odwołania darowizny i jest to jedyny powód odmowy przyznania równoważnika wraz z wyrównaniem. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, iż definicji "zbycia" należy szukać na gruncie prawa administracyjnego powołując się przy tym na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Pod pojęciem zbywania lub nabywania nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Dotyczy to różnych form zbycia nieruchomości, czyli zdarzeń w wyniku których następuje przeniesienie własności nieruchomości. Element woli, nie ma w przypadku przeniesienia własności kluczowego znaczenia. W przedmiotowej sprawie odwołanie darowizny wyczerpuje pojęcie zbycia o którym mowa w art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), Sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 135 P.p.s.a. umożliwia natomiast Sądowi stosowanie przewidzianych prawem środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja dotyczy równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Tego rodzaju pomoc finansowa dla funkcjonariuszy służb państwowych, w tym Służby Więziennej, stanowi jedną z form zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych. Ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761, ze zm.) - zwana dalej ustawą, będąca materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w niniejszej sprawie, w art. 85 ust. 1 wprowadziła zasadę, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Podstawową formą realizacji tej zasady jest uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale z zasobów, o jakich mowa w art. 87 cyt. ustawy. Inne formy to przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych, których celem jest zrekompensowanie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. Wśród tych świadczeń, obok równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu i pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego, ustawa przewiduje także równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Przesłanki jego uzyskania określone zostały w art. 89 ust. 1 ustawy, stanowiącym, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Równoważnik ten stanowi zatem ekwiwalent pieniężny dla funkcjonariusza, który nabył prawo do uzyskania lokalu mieszkalnego, a prawo to nie jest realizowane z powodów niezależnych od funkcjonariusza. Z tej też racji przy ustalaniu prawa do równoważnika pieniężnego stosuje się zasady obowiązujące przy ustalaniu uprawnienia podstawowego, tj. prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przesłanki wyłączające przydzielenie takiego lokalu określa art. 91 ust. 1 ustawy. Przepis ten w ust. 4 stanowi, że lokalu mieszkalnego nie przydziela się funkcjonariuszowi, w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Interpretacja tego przepisu stanowi przedmiot kontrowersji w niniejszej sprawie. Niespornym jest bowiem, że skarżący wraz ze swoją żoną M. C. byli współwłaścicielami domu przy ul. [...] w P., tj. w miejscu pełnienia służby przez skarżącego. Nieruchomość ta została przekazana w 1997 r. umową darowizny przez matkę skarżącego K. C.. Na skutek odwołania przedmiotowej darowizny, wyrokiem z dnia [...] czerwca 2002 r., sygn. [...] Sąd Okręgowy w K. Ośrodek Zamiejscowy w P., zobowiązał M. i J. C. do złożenia oświadczenia woli w formie aktu notarialnego tej treści, że pozwani J. C. i M. C. jako współwłaściciele na zasadzie wspólności ustawowej przenoszą na powódkę K. C. prawo własności nieruchomości składającej się z działki nr 113/1 zabudowanej budynkiem mieszkalnym oraz - część działki nr 133/3, położonych w P. przy ul. [...]. Organy orzekające w sprawie przyjęły, że w tej sytuacji nastąpiło zbycie domu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej i na tej podstawie odmówiły przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Skarżący prezentuje natomiast pogląd, że w jego przypadku negatywna przesłanka z art. 91 ust. 1 pkt 4 wymienionej ustawy nie zaistniała, albowiem odwołanie darowizny nie jest równoznaczne ze zbyciem domu, o jakim mowa w tym przepisie. Dokonana przez Sąd analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że stanowisko skarżącego nie jest pozbawione racji, a skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim stwierdzić należy, że użyty w art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej termin "zbycie " nie został zdefiniowany ani w tym przepisie, ani w żadnym innym przepisie wymienionej ustawy. Legalnej definicji tego pojęcia trudno też doszukiwać się w innych ustawach. Kodeks cywilny używa kilkakrotnie terminu "zbycie" (np. zbycie przedsiębiorstwa, zbycie spadku), nie definiując go, posługuje się też pojęciem "przeniesienie własności" (art. 155 k.c.), oznaczającym przejście prawa własności na podstawie umowy o charakterze odpłatnym lub nieodpłatnym. W tej sytuacji konieczne jest sięgnięcie do potocznego znaczenia pojęcia "zbycie". W języku potocznym rozumiane jest ono jako "sprzedaż, odstąpienie czegoś za pieniądze, pozbycie się czegoś przez sprzedaż" (Słownik Języka Polskiego, Warszawa, 1983). Chodzi zatem nie o wszystkie czynności cywilnoprawne, w wyniku których dochodzi do przeniesienia własności nieruchomości, ale jedynie o te, które przenoszą własność w drodze umowy sprzedaży. Istotnym bowiem elementem powszechnego rozumienia pojęcia "zbycie" jest ekwiwalent pieniężny otrzymywany w zamian za zbywany przedmiot. Mając na uwadze te rozważania stwierdzić należy, że użyty w art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej zwrot "zbycie" należy rozumieć w sensie potocznym jako "sprzedaż, odstąpienie czegoś za pieniądze". W takim rozumieniu tego wyrażenia nie mieści się zdaniem Sądu oświadczenie woli o przeniesieniu prawa własności złożone w wykonaniu wyroku sądu powszechnego w sprawie odwołania darowizny. Przeniesienie własności nastąpiło bowiem w tym wypadku bez stosownego świadczenia pieniężnego drugiej strony, a "rażąca niewdzięczność" była powodem odwołania darowizny, a więc działania ze strony darczyńcy, a nie wyrazem woli zbycia nieruchomości przez obdarowanego, jak wywodzi organ. Można oczywiście stwierdzić, że skarżący wyrażając "rażącą niewdzięczność" wobec darczyńcy mógł liczyć się z odwołaniem przez niego darowizny, nie można jednak utożsamiać skutków owej rażącej niewdzięczności jaką jest odwołanie darowizny z wyrażeniem woli zbycia domu przez skarżącego. Zgodnie z przyjętym przez Sąd poglądem, przeniesienie prawa własności nieruchomości stanowiące odwołanie darowizny nie stanowi zbycia prawa do lokalu mieszkalnego lub domu w rozumieniu art. 91 ust.1 pkt 4 cyt. ustawy. Odmienna ocena przyjęta w decyzjach organów obu instancji stanowi naruszenie wyżej wymienionego przepisu prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Nadmienić przy tym należy, że podobną interpretację pojecia "zbycia" lokalu mieszkalnego lub domu, jak zaprezentowana przez Sąd w niniejszym orzeczeniu, przyjął NSA w wyroku z dnia 24.02.2006 r., I OSK 508/05 (nie publ.) w przypadku zbycia domu przez funkcjonariusza na skutek podziału majątku wspólnego małżonków, a także WSA w Opolu w wyroku z dnia 10.05.2005 r., II SA/Wr 2283/03 (nie publ.) w okolicznościach zbycia przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego na rzecz byłej małżonki na skutek zawarcia umowy o podział majątku dorobkowego. Uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi negatywna przesłanka przyznania prawa do lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, określona w art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej, organ odstąpił od ustalania czy skarżącemu przysługiwało prawo do tego świadczenia z uwzględnieniem art. 85 i art. 86 cyt. ustawy. Brak postępowania wyjaśniającego w tym zakresie stanowi o naruszeniu przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., obligujących organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na jego podstawie czy dana okoliczność została udowodniona. To uchybienie przepisom postępowania jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkuje także uwzględnieniem skargi. W dalszym postępowaniu rzeczą organu będzie ponowne rozpatrzenie wniosku J. C. z uwzględnieniem zawartej w niniejszym wyroku oceny prawnej. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej okoliczności, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. z uwagi na negatywny charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych prawa i obowiązków.