II SA/Rz 842/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. B. i M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia -skargę oddala- II SA/Rz 842/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem wspólnej skargi A. i M. B. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie (pismo) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2011 r. nr [...]. Z uzasadnienia postanowienia WINB wynika, że w piśmie z dnia 15 grudnia 2011 r. PINB udzielił stronom odpowiedzi na ich pismo dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odprowadzania wód opadowych z budynków znajdujących się na działce nr ewid. 495 w W. Poinformował w nim, że dnia 8 grudnia 2011 r. dokonał kontroli wskazanych obiektów nie stwierdzając naruszenia przepisów prawa budowlanego. Wody opadowe z obiektów odprowadzane były na nieutwardzony teren działki. Nie stwierdzono urządzeń odprowadzających wody na teren sąsiedniej działki nr 496. Na pismo PINB A. i M. B. wnieśli zażalenie, uznając je za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie odprowadzania wód opadowych z budynku na działce nr 495. Strony podniosły, że jeżeli PINB nie był właściwy do rozpoznania ich żądania to powinien niezwłocznie przekazać podanie organowi właściwemu. W ocenie WINB zażalenie należało uznać za niedopuszczalne, ponieważ PINB nie wydał postanowienia, które mogłoby zostać zaskarżone wymienionym środkiem zaskarżenia. Objęte zażaleniem pismo nie zawierało minimum elementów formalnych dla wymienionego aktu określonych w przepisach art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Przede wszystkim nie zawierało rozstrzygnięcia, którego podstawę prawną mogłyby stanowić przepisy k.p.a. lub przepisy prawa materialnego, chociażby prawa budowlanego stosowane wraz z przepisami prawa procesowego. Pismo PINB stanowiło jedynie odpowiedź organu na skargę stron wniesioną w trybie art. 238 § 1 k.p.a. Od pisma stanowiącego odpowiedź na tzw. skargę publiczną zażalenie nie przysługuje. Wobec tego na podstawie przepisu art. 134 k.p.a. stwierdzono niedopuszczalność zażalenia. WINB także podał, że PINB w piśmie z dnia 15 grudnia 2011 r. poinformował strony o organie właściwym do załatwienia ich żądania, czym wypełnił dyspozycję przepisu art. 231 k.p.a. W skardze na postanowienie WINB z dnia [...] lutego 2012 r. skarżący podnoszą, że pismo PINB z dnia 15 grudnia 2011 r. stanowiło decyzję. Na podstawie ich żądania została przeprowadzona w dniu 8 grudnia 2011 r. kontrola na działce nr 495. Na jej podstawie PINB sformułował rozstrzygnięcie zawarte w zdaniu: "podczas kontroli nie stwierdzono naruszenia Prawa budowlanego. Wody opadowe z budynków znajdujących się na działce odprowadzane są na nieutwardzony teren własnej działki. Urządzeń kierujących wody opadowe na teren sąsiedniej działki nie stwierdzono". Skarżący stawiają pytanie, czy możliwe było przeprowadzenie kontroli (oględzin) przez PINB bez zawiadomienia o tej czynności stron. Jeżeli bowiem do tego nie doszło do zawiadomienia to pracownicy organu nie mogli udać się na cudzą własność i dokonać wymienionych czynności. Skoro odmówiono wszczęcia postępowania to nie możliwe było formułowanie wniosków i ocen dotyczących meritum sprawy. Dlatego w ich ocenie postępowanie zostało wszczęte, a w sprawie wydana została decyzja zawierająca rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. W odniesieniu do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że kontrolą przeprowadzona została przez PINB na podstawie przepisów art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, o czym zawiadomiono właściciela budynku i na tę okoliczność sporządzono protokół. Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1898/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 715) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga A. i M. B. nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane przez Sąd postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, będące przedmiotem skargi nie narusza prawa. Z tego powodu Sąd nie może podzielić zarzutów, zresztą ujętych bardzo ogólnie, a wskazanych w uzasadnieniu skargi. Art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. W tym zakresie rozstrzyga w formie postanowienia. Stwierdzenie niedopuszczalności ma miejsce m.in. w przypadku, gdy w stosunku do danego rozstrzygnięcia nie przysługuje środek zaskarżenia (odwołanie, zażalenie). W rozpoznawanej sprawie skarżący twierdzą, że pismo PINB z dnia 15 grudnia 2011 r. jest postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowlanej, czyli odprowadzenia wód z budynku znajdującego się na działce sąsiadującej z ich nieruchomością. Podnoszą, że na skutek ich pisma wszczęte zostało to postępowanie. Powinno toczyć się ono w trybie przepisów k.p.a., a w konsekwencji powinno być zakończone merytorycznym rozstrzygnięciem. Pogląd taki, prezentowany przez skarżących jest nietrafny, bo nie uwzględnia specyfiki postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego. Postępowanie kontrole prowadzone przez te organy jest postępowaniem szczególnym. Jego specyfiką jest to, że zawsze prowadzone jest z urzędu, a pismo skarżących nie jest wnioskiem je wszczynającym ale informacją, na podstawie której organ nadzoru może podejmować stosowne działania, w tym dokonać kontroli. Art. 81 a) ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 243, z 2010 r., poz. 1623 ze zm.) dalej p.b. jednoznacznie wskazuje, że organy nadzoru budowlanego mogą podejmować czynności kontrolne i w tym celu mają prawo m.in. wstępu na teren objęty postępowaniem. Kontrola realizowana przez organy w tym trybie nie jest czynnością postępowania administracyjnego, w szczególności nie są to oględziny w rozumieniu art. 85 k.p.a., a co za tym idzie nie mają w tym zakresie zastosowania warunki wynikające z art. 79 k.p.a. Stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w judykaturze (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r., II OSK 458/10, LEX 992586), gdzie przyjmuje się, że jeżeli w trakcie kontroli okaże się, że nie doszło do naruszenia przepisów p.b. to postępowanie administracyjne nie zostaje wszczęte i organ nie ma podstaw, by kończyć je jakimkolwiek rozstrzygnięciem. Protokół czynności kontrolnych jest wówczas jedynym dokumentem w sprawie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, zatem stanowisko skarżących wskazujące na naruszenie przepisów prawa w tym zakresie jest nietrafne i nie znajduje oparcia w istniejącej regulacji prawnej. Kontrolując skarżone postanowienie Sąd dopatruje się nieistotnego naruszenia przepisów postępowania, które polega na tym, że organ zażaleniowy w podstawie prawnej postanowienia nie powołuje obok art. 134 k.p.a., a więc przepisu właściwego dla postępowania odwoławczego, przepis art. 144 k.p.a. Ten brak nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie, dlatego nie mógł być powodem uwzględnienia skargi, w szczególności ze względu na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.