II SA/Rz 844/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 16 sierpnia 2018 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego. postanawia odrzucić sprzeciw. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciw na decyzję Kolegium zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, ze względu na naruszenie art 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."). Jednocześnie na podstawie art 64c § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") wniosła o to, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zakresie swojej właściwości uwzględniło sprzeciw od decyzji, w całości uchylając zaskarżoną decyzję i wydając nową, na podstawie art 138 § 1 K.p.a. utrzymującą decyzję organu I instancji w mocy. W piśmie przekazującym sprzeciw Kolegium wskazało, że Gmina nie posiada statusu strony, a co za tym idzie nie ma podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art 64 c § 5 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zarzuty zawarte w skardze Gminy nie mogą być przedmiotem merytorycznej kontroli sądowej, albowiem skarga nie została wniesiona przez podmiot uprawniony w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. Z przepisów P.p.s.a. regulujących tryb postępowania po wniesieniu skargi, które na podstawie art 64b §1 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio do sprzeciwu wynika, że sprzeciw wniesiony do Sądu w pierwszej kolejności podlega ocenie pod kątem spełnienia wymogów kwalifikujących go do rozpoznania. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Jedną z przesłanek niedopuszczalności skargi/sprzeciwu jest oczywisty brak legitymacji skargowej po stronie wnoszącego skargę/sprzeciw. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli aktów lub czynności organów administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Art. 50 § 1 ustawy P.p.s.a., przyznaje uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwu kategoriom podmiotów: 1) każdemu, kto ma w tym interes prawny, oraz 2) w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. W świetle art. 50 § 1 ustawy P.p.s.a. interes prawny we wniesieniu sprzeciwu to związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu a zaskarżonym aktem lub czynnością. Sprzeciw może dotyczyć tylko "własnej sprawy administracyjnej," rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie organowi. W związku z powyższym legitymacja do wniesienia sprzeciwu we własnym interesie prawnym musi zawierać w sobie dwa elementy. Po pierwsze, sprzeciwiający musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego (np. w odniesieniu do decyzji), kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której sprzeciw jest wnoszony i które pozwolą sądowi ocenić, czy sprzeciw został wniesiony we własnej sprawie. Po drugie, sprzeciwiający musi mieć interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodnego z prawem. Jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy K.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tą jednostkę, jak i przez jej organ w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. orzekający w określonej sprawie, interesu prawnego tej jednostki w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 7; uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r., II GSK 2293/11, Lex nr 1151702). W uchwale z 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03, ONSA nr 4/2003, poz. 115, Lex nr 523793) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. W zakresie zatem, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję raz organu wydającego decyzję, innym zaś razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Przeciwne stanowisko mogłoby podważać zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139, Lex nr 523793). Reasumując stwierdzić należy, że gmina, której organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji do wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu odwoławczego w tej sprawie. Oznacza to, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy Gmina , której organ wydał decyzję w I instancji, nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu II instancji. W przeciwnym razie stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w jednej sprawie, a mianowicie – Gmina , której organ wydał decyzję w I instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze - organ II instancji, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do wydanych przez nie rozstrzygnięć. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że Gmina nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie, wobec czego sprzeciw jako niedopuszczalny odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art 64 b § 1 P.p.s.a. Na podstawie art 222 P.p.s.a. Sąd nie wzywał do uiszczenia wpisu od sprzeciwu.