II SA/Rz 846/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk SO (del.) Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz strony skarżącej Gminy kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. do wyroku z dnia 17 czerwca 2010 r. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 20 ust. 1 i ust. 2 i art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz § 36 pkt 6, § 45 ust. 1 i § 46 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów, utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podano, że postępowanie niniejsze wszczęte zostało na wniosek Wójta Gminy [...] z dnia 8 lutego 2008 r. o sprostowanie błędu w ewidencji gruntów wsi S. w zakresie działek nr 726/1 oraz 726/3, poprzez wykreślenie Gminy [...] jako użytkownika tych nieruchomości. Starosta [...] decyzją z [...] marca 2008 r. odmówił wprowadzenia żądanych zmian. Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] maja 2008 r., z zaleceniem przeprowadzenia powtórnego postępowania dowodowo-wyjaśniającego z udziałem właścicieli działek przyległych do drogi znajdującej się na działkach nr 726/1 i 726/3. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Starosta [...] ponownie odmówił wprowadzenia do ewidencji gruntów wsi S. zmian żądanych przez Gminę [...], argumentując, że utrzymanie operatu ewidencji w stałej aktualności nie polega na powracaniu do stanu władania wykazanego na mapie zastępczej w skali 1:2880, wykorzystanej do założenia ewidencji gruntów przed kilkudziesięciu laty. Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina [...], domagając się jej uchylenia z uwagi na to, że zapis w operacie ewidencyjnym nie odzwierciedla rzeczywistego stanu wynikającego z faktycznego władania na gruncie, bowiem wykazany w operacie jako władający, nie wykonuje w stosunku do przedmiotowych nieruchomości żadnych aktów użytkowania. Skoro nieruchomości te stanowią drogę dojazdową do innych nieruchomości, należy uznać, że jako władający działkami nr 726/1 i 726/3 winni zostać wykazani właściciele działek przyległych do tej drogi. Po dokonaniu analizy okoliczności sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, iż decyzja pierwszoinstancyjna jest zgodna z prawem. Wskazał, że ewidencja gruntów dla wsi S. została założona w 1966 r. na okres przejściowy na bazie mapy katastralnej. Na opracowanej wówczas (bez uprzedniego pomiaru gruntu) mapie ewidencyjnej w skali 1:2880 przedmiotowa droga nie istniała jako odrębna nieruchomość. W latach 70-tych dokonano pomiaru na gruncie celem opracowania mapy zasadniczej oraz przeprowadzenia kompleksowych uwłaszczeń gospodarstw rolnych (na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych). W odnowionym operacie ewidencyjnym wykazano powierzchnię istniejącej drogi - działki nr 726 wynoszącą 0,25 ha. W 1976 r. na terenie wsi S. wszystkie parcele gruntowe zmieniły oznaczenie na działki ewidencyjne. W odnowionym operacie ewidencyjnym działki przyległe do drogi zostały wykazane na podstawie aktów własności ziemi. Przedmiotowa droga została wykazana w operacie po procesie uwłaszczeniowym, po wydaniu aktów własności ziemi na działki przyległe. W związku z faktem nieuregulowanego stanu prawnego działki nr 726, stosownie do art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, została ona wykazana w odnowionym operacie ewidencyjnym na rzecz Skarbu Państwa, we władaniu Gminy [...] i taki zapis istnieje do chwili obecnej. Działka nr 726 uległa podziałowi na działki nr 726/1, 726/2 i 726/3, przy czym działka nr 726/2 została wykazana na rzecz osoby fizycznej. Działki sąsiadujące z przedmiotową drogą dojazdową stanowią własność osób fizycznych i posiadają założone księgi wieczyste. Zdaniem organu odwoławczego, żądanie wnioskodawcy sprowadzające się do zmiany przebiegu granicy oraz własności działek nr 726/1 i 726/3 według stanu przedstawionego na mapie katastralnej w skali 1:2880, jest całkowicie nieuzasadnione. W świetle art. 20 ust. 1, art. 24 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 46 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ewidencja gruntów stanowi publiczny rejestr, obejmujący dane o gruntach wynikające ze stosownej dokumentacji urzędowej. Zmiany w stanie prawnym w odniesieniu do podmiotu tj. osoby właściciela wprowadza się na podstawie aktualnych dokumentów w postaci prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, odpisów z ksiąg wieczystych. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, na poparcie żądanych zmian nie przedstawiono żadnych wspomnianych wyżej dokumentów urzędowych, posiadających walor aktualności ani też dokumentacji geodezyjnej przewidzianej w § 36 rozporządzenia z 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy podkreślił, iż w związku z faktem, iż organ ewidencyjny może jedynie rejestrować stan prawny nieruchomości wynikający z określonych dokumentów, niewprowadzenie przez Starostę [...] zmiany w ewidencji polegającej na włączeniu działek nr 726/1 i 726/3 do działek przyległych było działaniem prawidłowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2008 r. Gmina [...] wniosła o jej uchylenie, jak też o usunięcie z obrotu prawnego poprzedzającego ją rozstrzygnięcia Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., zarzucając następujące naruszenia : - § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez niewykazanie w ewidencji osób faktycznie władających działkami nr 726/1 i 726/3, - § 44 pkt 2 powyższego rozporządzenia poprzez zaniechanie wprowadzenia do ewidencji aktualnych danych. Składająca skargę wskazała, że przepisy prawa nakazują utrzymywanie operatu ewidencji gruntów i budynków w stałej aktualności tj. zgodności ze stanem faktycznym i prawnym, co nakazuje wprowadzenie do operatu wszelkich zmian, jakie zaszły w danych nim objętych. Wobec tego, że stan prawny działek stanowiących drogę dojazdową jest nieuregulowany, podmiotowy wpis w ewidencji w odniesieniu do tych nieruchomości może zatem odzwierciedlać jedynie stan władania, nie zaś stan własności. Gmina [...] zwróciła uwagę, iż pomimo tego, że jest wpisana w ewidencji gruntów jako podmiot władający przedmiotowymi działkami, to droga na którą składają się te działki nigdy nie była przez nią faktycznie użytkowana poprzez takie akty jak utwardzenie, utrzymywanie nawierzchni czy też odśnieżanie. Ponadto gminy jako jednostki samorządu terytorialnego powstały dopiero w 1990 r., natomiast wpis w ewidencji dokonany był w latach 70-tych a zatem, kiedy gminy stanowiły statio fisci Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącej, organ ewidencyjny powinien był w trakcie przeprowadzonej rozprawy administracyjnej ustalić, kto faktycznie włada przedmiotowymi nieruchomościami, bowiem nie jest możliwe wykazanie tego faktu poprzez dokumentację geodezyjną. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia przedstawia się w sposób następujący. Wójt Gminy [...] wnioskiem z dnia 8.02.2008 r. zwrócił się do organu prowadzącego ewidencję o wykreślenie Gminy z rejestru ewidencji gruntów, gdzie w zakresie dotyczącym działek nr 726/1 i 726/3 położonych w S. Gmina [...] wykazana została, jako władający działkami. Odmawiając uwzględnienia tego wniosku organy ewidencyjne odwołały się do treści przepisu art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne zwanej dalej ustawą oraz wskazały, że brak jest aktualnych dokumentów w postaci prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, odpisów z ksiąg wieczystych, które pozwoliłyby na zmianę przebiegu granicy oraz własności działek nr 726/1 i 726/3 i powrócenie obecnie do stanu przedstawionego na mapie katastralnej w skali 1:2880, a do tego właśnie sprowadza się żądanie wnioskodawcy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach Sąd doszedł do przekonania, iż w rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a. Przepis ten obliguje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Uszczegółowieniem wskazanej zasady jest art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zauważyć należy, że wniosek złożony przez Gminę [...] dotyczy wykreślenia Gminy [...] z ewidencji gruntów, gdzie wykazano ją jako władającą wskazanymi wyżej działkami i wykazania własności działek powstałych z podziału działek nr 726/1 i 726/3 na rzecz właścicieli dawnych parcel, z których działki te powstały. Gmina twierdzi, że nie włada przedmiotowymi działkami, ani nigdy nimi nie władała. Podstawę tego wpisu organy dopatrują się w przepisie art. 51 ustawy, który przewiduje, iż w ewidencji gruntów założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela do czasu uregulowania tytułu własności wykazuje się także osobę władającego. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych organu I instancji na k-2 wypisu z rejestru gruntów wynika, że jako właściciel przedmiotowych nieruchomości wpisany został Skarb Państwa, a jako władający Gmina [...]. Obowiązkiem organów prowadzących ewidencję gruntów jest utrzymywanie jej w stanie aktualności, co następuje w drodze tzw. aktualizacji danych, na podstawie art. 20 Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 44 pkt 2 rozporządzenia z 21 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Aktualizacja danych obejmuje swoim zasięgiem również usuwanie przez organ prowadzący ewidencję popełnionych ewentualnych omyłek. Dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie stosowania przepisu art. 51 ustawy wskazuje w sposób niewątpliwy, że aczkolwiek przepisy dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 1955 r. Nr 6, poz. 32) ani też ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie definiują pojęcia "władania" nieruchomością, jednakże nie budzi wątpliwości, że pojęcie to jest tożsame z "posiadaniem" w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego (patrz : wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2005 r., sygn. Akt IV SA/Wa 1321/05). Ujawnienie władającego w ewidencji gruntów możliwe jest wówczas, gdy fakt władania jednoznacznie wynika z materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. (patrz : wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2007 r., sygn. Akt IV SA/Wa 441/07). Podkreślić w tym miejscu należy, że ewidencja gruntów i budynków jest jedynie rejestrem stosunków prawnych i faktycznych dotyczących nieruchomości. W takiej sytuacji, skoro władanie (posiadanie) nieruchomością jest stanem faktycznym aktualizacja stanu władania nieruchomością, wpisanego na podstawie przepisu art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, możliwa jest również na podstawie ustaleń faktycznych dokonanych w ramach postępowania dowodowego prowadzonego przez organy prowadzące ewidencję. Jak wspomniano wyżej pojęcie aktualizacji ewidencji gruntów obejmuje swoim zakresem również zmianę danych zawartych w ewidencji w oparciu o stwierdzoną omyłkę organu prowadzącego ewidencję lub geodety. Rozważyć należałoby w takiej sytuacji, czy złożony przez Wójta Gminy [...] wniosek z dnia 8.02.2008 r. o wykreślenie Gminy z rejestru ewidencji gruntów, gdzie w zakresie dotyczącym działek nr 726/1 i 726/3 położonych w S. Gmina [...] wykazana została, jako władający działkami nie jest w rzeczywistości wnioskiem o sprostowanie zaistniałej w ewidencji gruntów omyłki. Gmina podnosi przecież, iż nie włada ani nigdy nie władała działkami nr 726/1 i 726/3, a obecni w dniu 17.06.2010 r. na rozprawie sądowej uczestnicy postępowania okoliczność tę w pełni potwierdzili. Przecież sam organ II instancji ustala, że w ewidencji gruntów dla wsi S. założonej w1966 r. droga stanowiąca obecnie działki nr 726/1 i 726/2 nie istniała, jako odrębna nieruchomość. Dopiero przy opracowaniu mapy zasadniczej dla potrzeb uwłaszczeń wydzielono przedmiotową drogę i oznaczono nr 726. Zapewne dopiero potem wpisano, jako właściciela drogi Skarb Państwa, a Gminę [...], jako władającego. Przyjmując nawet za organem, że wydane akty własności ziemi ukształtowały stan prawny działek sąsiadujących z drogą to zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje jaka była podstawa do wpisania, co do spornych działek, jako właściciela Skarbu Państwa i czy poczyniono jakiekolwiek ustalenia dające również podstawę do wpisania Gminy [...], jako władającego. W przypadku stwierdzenia, że nie było żadnych podstaw do wpisania Skarbu Państwa, jako właściciela, a Gminy jako władającego przyjąć należy, iż organ ewidencyjny dopuścił się omyłki i należałoby ją skorygować, o ile jest to możliwe. Trudno jest zaakceptować stanowisko organu o braku podstaw do wykreślenia Gminy, jako władającego, czy ustalenia właścicieli działek 726/1 i 726/3 w sytuacji, kiedy wskutek ewentualnej omyłki organu prowadzącego ewidencję doszło do wadliwego wpisania władającego i ewentualnie właściciela, bo przecież stanowiłoby to w istocie rzeczy przerzucenie odpowiedzialności i kosztów związanych z korektą błędu na osobę, która przez zaistniały błąd została pokrzywdzona. Takiej postawy organu Sąd zaaprobować nie może. Co do zasady można byłoby się zgodzić ze stanowiskiem organów, że Gmina mogłaby nie mieć przymiotu strony w sprawie o zmianę właściciela, czy zmianę przebiegu granic działek sąsiadujących z drogą. Ale przecież kwestia ta nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przecież Gmina żąda korekty w zakresie swojego władania i ewentualnego określenia właścicieli działek 726/1 i 726/3. Bezspornym jest, że w tym zakresie właśnie Gmina wpisana jest jako władający tymi działkami, co o jej przymiocie w tego rodzaju postępowaniu przesądza. W tym miejscu należałoby jeszcze raz przypomnieć brzmienie części powołanego wcześniej art. 51 ustawy. Stanowi on, że władającego działką wpisuje się "do czasu uregulowania tytułu własności". Przy takim brzmieniu powoływanego, przez sam organ II instancji przepisu trudno jest zaakceptować stanowisko organów, że władający, wpisany jedynie "do czasu uregulowania tytułu własności" nie może żądać uregulowania tytułu własności w tym przypadku poprzez korektę zaistniałej omyłki. Kwestia sposobu skorygowania omyłki na przykład poprzez dołączenie części wydzielonej działki nr 726/1 czy 726/3 do sąsiadującej z nią działki jest kwestią techniczną i wcale nie musi być właśnie w ten sposób rozstrzygnięta przez organy. Organ może przecież wykazać wydzieloną część działki nr 726/1 czy 726/3, jako odrębną działkę z określonym jej właścicielem. Ponownie rozpatrując sprawę obowiązkiem organów będzie rozpoznanie przedmiotowego wniosku poprzez zbadanie na jakiej podstawie dokonano – w zakresie działek nr 726/1 i 726/3 - wpisania, jako właściciela Skarbu Państwa i jako władającego Gminę [...]. W przypadku stwierdzenia, że istniały, przewidziane przez przepisy prawa podstawy do dokonania takiego wpisu i Skarb Państwa został wpisany do ewidencji w sposób niewadliwy, należy zbadać zasadność wniosku Gminy w zakresie wykreślenia jej z pozycji władającego działkami w sposób określony przez Sąd we wcześniejszej części uzasadnienia. W przypadku stwierdzenia, że wpisy są omyłką organów prowadzących ewidencję należy je skorygować poprzez ustalenie osób właścicieli poszczególnych części działek nr 726/1 i 726/3, tam gdzie będzie to możliwe oraz ewentualnie osoby władającej oczywiście o ile w sprawie tej będzie miał zastosowanie przepis art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (do czasu uregulowania tytułu własności). Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjnego w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.